Úvod
Komentovaný rozsudek Krajského soudu v Praze řeší několik žalobních námitek, které se týkají výkladu jak zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění účinném ke dni žalobou napadeného správního rozhodnutí, tak výkladu zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o ochraně ZPF).
Obsáhle se soud zabýval otázkou, zda žalovaný správní úřad vyložil správně § 4 odst. 9 stavebního zákona, tedy ustanovení, které od 1.1.2018 do 31.12.2020 představovalo zvláštní právní úpravu pro přezkum závazných stanovisek. Vzhledem ke skutečnosti, že tato jistě problematická a od počátku diskutabilní podoba ustanovení § 4 odst. 9 stavebního zákona již není účinná, je předmětem tohoto rozboru další část rozsudku, která se týká nejen aplikace zákona o ochraně ZPF, ale především konkrétních částí stavebního zákona dopadajících na oblast územního plánování.
Skutkové okolnosti podstatné pro posouzení dané problematiky
Rozsudkem ze dne 10.12.2020 rozhodl Krajský soud v Praze v právní věci žalobkyně (XXX) proti žalovanému (YYY) o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 14.3.2019, č.j. 031549/2019/KUSK, sp. zn. 056451/2018KUSK ÚSŘ/BV, ve znění usnesení č.j. 094895/2019/KUSK o zrušení výše uvedeného rozhodnutí žalovaného[1].
Rozhodnutí žalovaného bylo opřeno o nesouhlasné závazné stanovisko Ministerstva životního prostředí (dále jen “ministerstvo”) vystupujícího v tomto případě v roli orgánu ochrany zemědělského půdního fondu. Žalovaný ve svém odůvodnění uvedl také argumenty revizního stanoviska podle § 149 správního řádu, kterým ministr životního prostředí potvrdil závazné stanovisko ministerstva.
Krajský soud v Praze ve svém posouzení žalobních bodů mj. uvedl: “Žalobkyně se dále v odvolání dovolávala ochrany svého legitimního očekávání, které pramení ze schválení územního plánu obce Hostivice v roce 2005. Ministr uvedl, že zařazení pozemků do zastavitelné plochy v územním plánu nezakládá právní nárok na vydání souhlasu s odnětím půdy ze ZPF. Soulad záměru s územním plánem neznamená, že by měl dotčený orgán rezignovat na ochranu ZPF a hodnotit nezbytnost odnětí v každém individuálním případě. Od vymezení plochy v územním plánu došlo k významnému úbytku ploch vymezených v rámci ZPF, k rozsáhlým záborům docházelo zejména v bezprostředním okolí Prahy. Ministr se v revizním stanovisku dostatečně nezabýval otázkou kontinuity při vydávání stanovisek v jednotlivých správních postupech, na kterou žalobkyně výslovně poukazovala a která souvisí s ochranou legitimního očekávání. Ministr sice uvedl, že soulad záměru s územním plánem neznamená nárok na vydání souhlasu (s čímž lze souhlasit), ale z revizního stanoviska nelze dovodit, jakou hodnotu přikládá tomu, že záměr navazuje na územní plán, jenž vymezuje zastavitelnou plochu pro průmyslovou výrobu a sklady, a tím počítá s odnětím půdy ze ZPF. Ministr nevyargumentoval, proč se v podmínkách dané věci princip kontinuity rozhodování dotčeného orgánu neuplatní, ani přesvědčivě nevysvětlil, zda změna stanoviska orgánu ochrany ZPF souvisí s větší podrobností záměru (v porovnání s územním plánem) nebo se změnou podmínek v území. Ministr zmínil pouze to, že v okolí Prahy je enormní tlak na zábor nejhodnotnější půdy. Soudu ovšem není zřejmé, jak tento blíže nepodložený závěr souvisí s danou věcí. Jde snad o zajištění dostatečných ploch pro zemědělskou produkci? Pokud ano, proč musí být za tímto účelem chráněna především půda kolem hlavního města Prahy, tedy v hlavní rozvojové oblasti na území České republiky? Nebo jde o ochranu krajiny a vodních poměrů v ní, kvůli čemuž je třeba čelit nadměrnému zahušťování zástavby? Soudu není zřejmé, k ochraně jaké hodnoty závěr ministra směřuje. Ministerstvo životního prostředí v závazném stanovisku uvedlo, že od vydání územního plánu byla posílena ochrana půdy I. a II. třídy ochrany. Opomnělo však, že k tomu došlo § 4 odst. 3 zákona o ochraně ZPF, který se na věc neužije. Ministr se k posílení právní ochrany ZPF nevyjádřil, byť k tomu směřovala jedna z odvolacího námitek. Patrně se v tomto ohledu ztotožnil se závazným stanoviskem, jak v revizním stanovisku paušálně uvedl. Vztah mezi legislativním posílením právní ochrany půdy I. a II. třídy ochrany pro vydání územního plánu v roce 2005 a principem kontinuity rozhodování dotčeného orgánu tak zůstal blíže neosvětlen. A především není soudu zřejmé, proč by zrovna záměr žalobkyně měl být “postižen” tím, že dochází k enormnímu odnímání cenné půdy v okolí Prahy, když její pozemky jsou již od roku 2005 v zastavitelné ploše. Soud předpokládá, že celá soustava orgánů ochrany ZPF primárně využívá ke kvantitativní ochraně ZPF koncepční nástroje, za tím účelem je metodicky řízena Ministerstvem životního prostředí, které rovněž provádí pravidelnou a důslednou kontrolu výkonu státní správy jednotlivými články této soustavy a přijímá opatření ke sjednání nápravy [§ 17 písm. e), f), g) a h) zákona o ochraně ZPF]. Důsledně uplatňovanou koncepční politikou na úseku ochrany ZPF by neměl nastat stav, že z důvodu přílišného záboru kvalitní půdy v okolí Prahy nelze odejmout půdu ze ZPF za účelem realizace záměru dle platného územního plánu, jenž již 12 let počítá se záborem půdy I. třídy ochrany.“[2]
Dále Krajský soud v Praze konstatoval, že: „Důvody revizního stanoviska lze shrnout tak, že s odnětím půdy ze ZPF nelze souhlasit, neboť jde o značný zábor půdy I. třídy ochrany, záměr uspokojuje pouze soukromý zájem žalobkyně, přičemž nebylo prokázáno, že ho nelze umístit jinde. Takovou argumentaci by snad bylo možné považovat za úplnou v situaci, kdy by územní plán sám již 12 let nepředpokládal, že má dojít k odnětí půdy (I. třídy ochrany) v dané ploše ze ZPF, a to pro ryze podnikatelské (rozuměj soukromé) záměry, a kdy by žalobkyně nepředestřela konkrétní a podrobnou argumentaci směřující proti obecným úvahám orgánů ochrany ZPF. Se střetem platného územního plánu, jenž umožňuje realizaci záměru žalobkyně a předpokládá odnětí půdy se ZPF, s nesouhlasným závazným stanoviskem vydaným v územním řízení se ministr přesvědčivým způsobem nevypořádal, neboť teze, že na odnětí půdy ze ZPF není právní nárok a že dotčený orgán disponuje správním uvážením, nelze za takové vypořádání ústřední otázky v dané věci považovat. Netřeba snad doplňovat, že ačkoliv zákonodárce vybavil správní orgány správním uvážením, nemohou rozhodovat svévolně a bez řádného a logického odůvodnění úvah, jimiž se při výkonu správního uvážení řídily. Pojistkou proti zneužití správního uvážení je požadavek vyčerpávajícího odůvodnění negativního závazného stanoviska, které reaguje na všechny námitky žadatele (žalobkyně).“[3]
V závěru svého posouzení žalobních bodů Krajský soud v Praze konstatuje, že „Nepřezkoumatelnost rozhodnutí žalovaného je jednak zprostředkovaným důsledkem nepřezkoumatelnosti revizního stanoviska, jednak přímým důsledkem nesprávného právního názoru žalovaného, že není možno zohlednit revizní stanovisko z důvodu uplynutí doby jednoho roku od vydání závazného stanoviska.“[4]
Komentář
Posouzení odůvodnění závazného stanoviska ministerstva a následné odůvodnění revizního stanoviska ministra je jedním z důvodů, proč Krajský soud v Praze (dále jen krajský soud) označil žalobou napadené rozhodnutí jako nepřezkoumatelné. Klíčovou se přitom jeví otázka (ne)dostatečnosti argumentů, kterými ministerstvo i ministr zdůvodnil nesouhlasné závazné stanovisko k žádosti o odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu (dále jen ZPF), a to za situace, kdy územní plán delší dobu (12 let) s odnětím půdy počítá.
Problematika odnímání půdy ze ZPF je v české právní úpravě řešena ve „dvou krocích“. Prvním krokem je uplatnění stanoviska orgánu ochrany ZPF k územně plánovací dokumentaci v souladu s ustanovením § 5 odst. 2 zákona o ochraně ZPF. Současně platí, že podle § 5 odst. 1 zákona o ochraně ZPF jsou pořizovatelé i projektanti územně plánovací dokumentace povinni řídit se zásadami ochrany ZPF[5] podle § 4 tohoto zákona. Přísluší se přitom upozornit na skutečnost, že právě ochrana půd I. a II. třídy ochrany podle ustanovení v § 4 odst. 3 tohoto zákona byla v roce 2015 významně posílena. Druhým krokem je souhlas orgánu ochrany ZPF s odnětím půdy ze ZPF, který je vydáván podle ustanovení § 9 odst. 1 zákona o ochraně ZPF formou podkladového závazného stanoviska[6]. Zákon o ochraně ZPF přitom uvádí, že „záměr, který vyžaduje odnětí zemědělské půdy ze ZPF, nelze povolit podle zvláštních právních předpisů bez tohoto souhlasu“.[7]
Je tedy zřejmé, že úmyslem zákonodárce od samého počátku existence zákona o ochraně ZPF bylo posuzování možnosti odnětí půdy ze ZPF ve dvou etapách, a to jak v etapě územního plánování a s ním spojeného vymezování zastavěného území a zastavitelných ploch, tak v etapě žádosti o povolení záměru. Byť na sebe obě uvedené etapy logicky navazují, protože nelze povolit záměr na pozemku, který není v územním plánu součástí zastavěného území či zastavitelné plochy, jsou oba právní akty věcně a někdy i časově významně odděleny. Věcně především proto, že v případě vymezení ploch v územním plánu, u kterých přípustné jejich stavební využití, nejsou v etapě územního plánování v naprosté většině případů známy přesnější parametry možných budoucích záměrů. Časově pak proto, že mezi schválením územního plánu a rozhodnutím o realizaci konkrétního záměru uběhne různě dlouhá doba.
Z výše uvedených důvodů tak může nastat situace, že z pohledu ochrany ZPF „bezproblémové“ vymezení zastavitelné plochy v územním plánu nemusí automaticky znamenat „bezproblémové“ udělení souhlasu s odnětím půdy ze ZPF v etapě povolování záměru. Proto, jak potvrdil i rozsudek krajského soudu, nelze z platného územního plánu automaticky dovozovat právní nárok na udělení souhlasu s odnětím půdy ze ZPF. V takovém případě by výše popsaná konstrukce posuzování možnosti odnětí půdy ze ZPF zakotvené platné právní úpravě ztratila smysl. Tento názor je možné podpořit existujícími judikáty správních soudů. Konkrétně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27.1.2021, č.j. 7 As 222/2019-45, uvádí následující: „Ministerstvo životního prostředí k tomu uvedlo, že stanovením a schválením návrhových ploch v územním plánu pro konkrétní účely automaticky nevzniká budoucím investorům právní nárok na vydání všech potřebných souhlasů a povolení. S uvedeným se Nejvyšší správní soud plně ztotožňuje.“[8]
V souvislosti s uvedenými skutečnostmi je nutné upozornit na povinnost pořizovatelů územních plánů revidovat jednou za 4 roky schválené územní plány. Konkrétně stavební zákon říká, že „pořizovatel předloží zastupitelstvu obce nejpozději do 4 let po vydání územního plánu a poté pravidelně nejméně jednou za 4 roky zprávu o uplatňování územního plánu v uplynulém období“.[9] Z toho lze dovodit, že by se mj. také pořizovatel měl zabývat otázkou „uplatňování“ územního plánu a v případě, že dlouhodobě není některá část územního plánu „uplatněna“, měl by obec vyzvat k příslušné změně územního plánu. A to i za situace, kdy má pořizovatel z pohledu platných právních předpisů velmi slabé nástroje k prosazení takové změny. Častým argumentem obcí pro zachování aktuálního (byť nefunkčního) vymezení některých ploch v územně plánovací dokumentaci je obava z náhrady škody konkrétním vlastníkům pozemku. Na této obavě nezměnila nic ani aktuální podoba ustanovení § 102 odst. 7 stavebního zákona, podle které „povinnost vrátit náhradu zaniká po 5 letech od nabytí účinnosti změny územního plánu, změny nebo zrušení regulačního plánu nebo od pozbytí platnosti územního rozhodnutí, na jejichž základě náhrada vznikla“.[10]
Ve vztahu k posuzovanému rozsudku proto přísluší uvést, že pokud krajský soud vytýká ministerstvu nedostatečnost argumentů právě ve vazbě na platnou územně plánovací dokumentaci, která s výstavbou a tedy i s odnětím půdy ze ZPF již 12 let počítá, mohl krajský soud upozornit také na zjevně nedostatečnou revizní činnost pořizovatele územního plánu. Skutečnost významné změny právní úpravy v oblasti ZPF, která zásadním způsobem zpřísnila ochranu zemědělské půdy I. a II. třídy ochrany, by přitom mohla být klíčovým argumentem jak pro objektivní změnu přístupu orgánu ochrany ZPF k dané lokalitě (což dle názoru soudu neumělo ministerstvo přesvědčivě podložit argumenty), tak pro revizi ploch historicky vymezených v územních plánech. Je také pravdou, že Ministerstvo pro místní rozvoj ani jiný ústřední orgán státní správy nedisponuje analýzou ploch s teoretickým záborem zemědělské půdy v územních plánech. Tato analýza by přitom mohla být zásadním argumentem pro posuzování nezbytnosti odnětí půdy ze ZPF na konkrétní lokalitě.
Nad rámec obsahu posuzovaného rozsudku krajského soudu je možné konstatovat, že je věcí Ministerstva životního prostředí, aby ve spolupráci s Ministerstvem pro místní rozvoj, do jehož věcné působnosti oblast územního plánování patří, iniciovalo přehodnocení stávajících územních plánů z pohledu změny politiky státu i změn právní úpravy na úseku ochrany ZPF. Jakkoli je v současné době podobný společný postup obou ministerstev velmi nepravděpodobný, je zřejmé, že se mu v příštích letech nebude moci vyhnou. V souvislosti s tím bude velmi pravděpodobně také nastolena otázka, zda změna věcné působnosti v oblasti územního plánování provedená v roce 1995, kdy tato věcná působnost přešla z Ministerstva životního prostředí na nově vzniklé Ministerstvo pro místní rozvoj, byla skutečně správným krokem.
Závěr
Rozsudek Krajského soudu v Praze konstatoval, že napadené rozhodnutí je z důvodu vad revizního stanoviska ministerstva a pro naprostou absenci vypořádání odvolacích námitek nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Soud přitom poměrně podrobně vyložil, proč k takovému závěru dospěl. Z posouzení žalobních bodů uvedených v rozsudku je dostatečně zřejmé, že systém právní ochrany ZPF založený na dvou v zásadě oddělených krocích, může být problematický v případech, kdy orgán ochrany ZPF není schopen přesvědčivě zargumentovat změnu svého kladného stanoviska v etapě územního plánování na stanovisko negativní v etapě povolování záměru. A to i v situaci, kdy v předcházejících soudních sporech správní soudy vyslovily názor, že vymezení zastavitelné plochy v územním plánu nepředstavuje automaticky právní nárok na souhlas s odnětím půdy ze ZPF v případě povolování záměru.
K tomu navíc přistupuje nedostatečná funkčnost institutu revizí uplatňování územních plánů, které by v případě lepší provázanosti legislativních nástrojů ochrany ZPF s revizemi mohla přispět k eliminaci potenciálně sporných ploch a záměrů. Jako nedostatečná se také jeví malá jistota obcí, že nebudou platit náhrady vlastníkům pozemků v případě změn územních plánů souvisejících s vymezením ploch, které byly do územních plánů zaneseny před více jak pěti lety a nedošlo v jejich případě k reálné změně využití vyžadující odnětí ze ZPF. Pro správní rozhodování na úseku ochrany ZPF pak zcela chybí analýzy ploch s teoretickým záborem zemědělské půdy, které jsou vymezeny v platných územně plánovacích dokumentacích.
Vedle závěru, že orgán ochrany ZPF bude muset napříště v obdobných případech hledat silnější argumentaci, tak lze vyslovit také závěr, že je nezbytné lépe koordinovat činnost Ministerstva pro místní rozvoj na úseku územního plánování s činností Ministerstva životního prostředí na úseku ochrany ZPF.
Seznam citovaných prací
- Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů.
- Zákon č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, ve znění pozdějších předpisů.
- Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů.
- Rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 10.12.2020, č.j. 55 A 34/2019-91.
- Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27.1.2021, č.j. 7 As 222/2019–45.
[1] Rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 10. prosince 2020, č.j. 55 A 34/2019-91.
[2] Rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 10. prosince 2020, č.j. 55 A 34/2019-91, bod 46.
[3] Rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 10. prosince 2020, č.j. 55 A 34/2019-91, bod 48.
[4] Rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 10. prosince 2020, č.j. 55 A 34/2019-91, bod 51.
[5] § 5 odst. 1 zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, ve znění pozdějších předpisů.
[6] § 149 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů.
[7] § 9 odst. 1 zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, ve znění pozdějších
[8] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27.1.2021, č.j. 7 As 222/2019 – 45, bod 30.
[9] § 55 odst. 1 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů.
[10] § 102 odst. 7 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů.