(Příspěvěk na konferenci v Senátu Parlamentu ČR)
ÚVOD
Povolování stavebních záměrů patří mezi typické oblasti výkonu veřejné správy, kdy je nutné velmi často řešit otázku ochrany veřejných zájmů. A to v mnoha oblastech. Jednou z těch nejrozsáhlejších oblastí pak je zcela určitě ochrana životního prostředí. To platí nejen v případě vlastního povolování staveb, ale také v případě jejich umísťování a rovněž v případě procesu, který označujeme jako územní plánování.
Poslední rekodifikace stavebního práva přinesla hned ve svém úvodu pokus relativizovat ochranu veřejných zájmů zavedením povinnosti stavebního úřadu vážit míru nejen veřejných, ale také soukromých zájmů. Možná vám stejně jako mně přijde úsměvná představa, jak úředník stavebního úřadu “váží” míru (nebo chcete-li velikost) konkrétního soukromého zájmu realizovat určitý stavební záměr. Jak se ptá stavebníka, zda a jak moc mu na jeho záměru záleží a zda si to přeje i celá jeho rodina atp. Prostě pokus změnit základní poslání státních úřadů a přinutit je zabezpečovat místo ochrany veřejných zájmů především ochranu zájmů soukromých.
Nedávno populární slogan “jedna stavba – jeden úřad – jedno razítko”, který byl leitmotivem poslední rekodifikace stavebního práva, získal podporu ve významné části české společnosti. Zda bude naplněním tohoto sloganu zabezpečena alespoň stávající ochrana veřejných zájmů, bylo v dané situaci otázkou méně důležitou. Stejně tak se málokdo zabýval realističností tohoto “líbivého” sloganu. Každopádně, ať už byly motivy jeho bezhlavého prosazování jakékoli, tak se nám v souvislosti s ním nemůže nevybavit staré české přísloví, které praví, že “cesta do pekla bývá dlážděna dobrými úmysly”.
PŘÍPRAVA STAVEBNÍCH ZÁMĚRŮ A ÚZEMNÍ PLÁNOVÁNÍ
Proces územního plánování je oním pomyslným počátkem, na jehož konci jsou nejenom realizace konkrétních staveb, ale velmi často také rozsáhlé změny krajiny se všemi myslitelnými důsledky. Je proto na místě upozornit na skutečnost, že od devadesátých let se proces územního plánování velmi málo vyvinul směrem k širšímu pochopení krajiny jako celku a v podstatné míře se stále zabývá především tou částí krajiny, která je nebo by měla být urbanizována. Pojem “krajinné plánování” je pro hlavní garanty veřejného stavebního práva pojmem nežádoucím.
Přitom právě důsledné pochopení fungování krajiny z hlediska základních ekologických vazeb, z nichž můžeme namátkou zmínit vodní režim, ohroženost půdy nebo citlivost existujících ekosystémů, je nezbytnou podmínkou pro zodpovědné rozhodování o návrzích konkrétních územních plánů. To pochopitelně platí na lokální i regionální úrovni. Pokud je tedy v současné době vedena intenzivní diskuze o možnosti nejen schvalování, ale také pořizování územních plánů v tzv. samostatné působnosti, měla by být přednostně vyřešena otázka kvalitního zpracování dokumentů, které v odborné rovině nastaví podmínky pro ochranu krajiny jako složitého systému přírodních prvků a jejich vazeb.
OCHRANA PŘÍRODY A KRAJINY
Jedním z nejzásadnějších a odborně nejsložitějších veřejných zájmů, které se pravidelně dostávají do konfliktu se stavebními záměry, je ochrana přírody a krajiny. Její složitost a nesrozumitelnost pro větší část veřejnosti plyne nejen ze zbytečně komplikovaného systému, který jsme si vytvořili před 30 lety a ještě více jej zkomplikovali transpozicí evropských právních předpisů do českého práva, ale také z prosté skutečnosti, že příroda (na rozdíl od staveb) je dynamicky se vyvíjející systém a jeho ochrana se mu musí chtíc nechtíc přizpůsobit, má-li být funkční.
Je tedy nesporné, že ochrana tohoto veřejného zájmu vyžaduje vysoce kvalifikovanou státní správu opřenou o kvalitní odborné zázemí a aktuální i dostatečně podrobná odborná data. Přenesení této části státní správy do působnosti jakýchkoli “univerzálních” orgánů státní správy, které vedle ochrany přírody a krajiny budou schopny zabezpečit nejen ochranu dalších veřejných zájmů, ale také věcně a procesně zákonné povolení menších či větších staveb, znamená jednoznačné kvalitativní zhoršení úrovně ochrany přírody.
To, dle mého názoru, platí zcela ultimativně pro nejcennější území a přírodní hodnoty, které česká legislativa v této oblasti dlouhodobě chrání, tedy pro veškerá zvláště chráněná území včetně evropsky významných lokalit v České republice. Nicméně i tzv. “volná krajina”, tedy krajina, na kterou se nevztahuje zvláštní územní ochrana podle zákona o ochraně přírody a krajiny[i] (dále jen ZOPK), by měla být jako významný veřejný zájem chráněna odborně zdatnou veřejnou správou.
OCHRANA LESA
Les je v rámci českého právního řádu chráněn prostřednictvím dvou základních právních předpisů. Vedle lesního zákona[ii] se jedná o ZOPK, který les označuje jako tzv. významný krajinný prvek, který je podle ZOPK chráněn před poškozováním a ničením.
V případě ochrany lesa z pohledu zákona o lesích je proto určitě velmi diskutabilní, pokud se k povolování staveb, kterými jsou dotčeny pozemky v ochranném pásmu lesa, nemá do budoucna vyjadřovat státní správa lesů. Nic na tom nemění ani skutečnost, že tato odchylka od dlouhodobé praxe nebude platit v národních parcích a jejich ochranných pásmech. Vzhledem k významnému zastoupení lesů v krajině České republiky[iii] se nejedná o marginální přesun kompetencí z odborného orgánu státní správy na správní úřad zcela jiného zaměření.
V souvislosti s výše uvedeným je na místě upozornit na zcela protichůdnou snahu rezortu Ministerstva zemědělství prosadit vytvoření nového modelu státní správy lesů v podobě čistě státních správních úřadů, tedy správních úřadů nezařazených do tzv. spojeného modelu veřejné správy.
OCHRANA ZEMĚDĚLSKÉHO PŮDNÍHO FONDU
Ochrana zemědělské půdy je další veřejný zájem, který se v posledních letech stal významným společensko-politickým tématem. Úbytek i degradace zemědělské (i lesní) půdy jsou vážným problémem, o jehož řešení nebo alespoň zmírnění se snažíme už několik desetiletí.
V souvislosti s povolováním staveb se jedná o téma zcela jistě důležité, byť stavby obecně nemusí být z pohledu konkrétního období vždy hlavním důvodem záborů zemědělské půdy. A pokud jde o degradaci půdy, pak musíme hlavní pozornost upřít především do oblasti zemědělského hospodaření.
Z pohledu právních předpisů[iv] je zemědělská půda v ČR chráněna ve dvou hlavních stupních, nebo, chcete-li, krocích. Prvním krokem je ingerence orgánu ochrany zemědělského půdního fondu (dále jen ZPF) do návrhu územního plánu na lokální či regionální úrovni. Druhým krokem je pak závazné stanovisko ke konkrétnímu záměru odejmout půdu ze ZPF. Především o prvním kroku platí, že územní plány v ČR obsahují velmi často naddimenzované zábory ZPF, které jsou staré i několik desetiletí. Aktualizace a vyhodnocování aktuálnosti územních plánů z pohledu ochrany ZPF v ČR prakticky neprobíhá.
OCHRANA VOD
Ochrana vod je jedním z veřejných zájmů, který byl relativně málo dotčen i poslední rekodifikací stavebního práva. Nakládání s vodami zůstalo neintegrováno do působnosti nové státní stavební správy, zůstalo tedy v kompetenci dosavadních vodoprávních úřadů. Integrováno bylo povolování vodních staveb a bylo upraveno ustanovení o účasti veřejnosti ve správním řízení o povolování těchto typů staveb.
Je nutné zmínit, že ochrana vod je jedním z veřejných zájmů, který je, na rozdíl od ochrany ZPF, regulován evropskými právními předpisy. Proto i zde je nutným předpokladem vysoká odborná úroveň správních úřadů, které nesou kompetence v oblasti ochrany vod. Je proto otázkou, jak budou stavební úřady schopné při povolování vodních staveb zvládat agendu udělování výjimek v případě záměrů, jejichž realizace povede ke zhoršení ekologického stavu nebo ekologického potenciálu vodního útvaru ve smyslu Rámcové směrnice o vodách[v].
OCHRANA OVZDUŠÍ
Klíčovým správním aktem, který dnes vydávají orgány ochrany ovzduší, je povolení provozu, které zákon o ochraně ovzduší[vi] vyžaduje pro stacionární zdroje uvedené v příloze č. 2 k tomuto zákonu. Toto povolení nebylo v rámci provedené rekodifikace stavebního práva integrováno do působnosti stavebních úřadů, a to především z důvodu značné odlišnosti předmětu řízení o vydání povolení provozu podle zákona o ochraně ovzduší na straně jedné a řízení o povolení záměru podle nového stavebního zákona[vii] na straně druhé.
ZÁVĚR
Snaha zjednodušit a zrychlit nejen povolování staveb, ale v zásadě jakékoli správní řízení v ČR, je bezesporu nanejvýš potřebná aktivita. Musí však vést k zamýšleným cílům a nesmí současně způsobit více škod, než působí současný stav. Z výše nastíněného rozsahu veřejných zájmů, které musíme podle platných zákonů chránit, je zřejmé, že postup v duchu uvedeného sloganu “jedna stavba – jeden úřad – jedno razítko” je postupem nerealistickým, který místo skutečného zjednodušení přináší nejen možné zhoršení ochrany veřejných zájmů, ale také významná rizika pro fungování správních úřadů zodpovědných za povolování stavebních záměrů. Ostatně to dosti barvitě a srozumitelně ukázala sáma diskuze v rámci legislativního procesu, na jehož konci byl nový stavební zákon.
Je třeba udělat krok zpět, vybrat z řešení vepsaného do nového stavebního zákona pouze funkční části a doplnit je takovými nástroji, které budou umět používat stávající orgány veřejné správy a které současně skutečně zjednoduší některou z oblastí rozsáhlého procesu povolování staveb. Jedním z takových nástrojů může být i konkrétní podoba jednotného environmentálního povolení pro rozsáhlou oblast ochrany životního prostředí.
Zkušenosti z aplikace veřejného práva a pokora by nás měly vést k nalezení takové úpravy stavebního zákona a dalších právních předpisů, která nastaví realistickou integraci konkrétních částí správních řízení a která současně neohrozí povolování staveb megalomanskými představami o nových superúřadech a superúřednících.
[i] Zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů.
[ii] Zákon č. 289/1995 Sb., lesní zákon.
[iii] Zalesnění ČR dosahuje 33 %.
[iv] Zákon č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, ve znění pozdějších předpisů.
[v] Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2000/60/ES ze dne 23. října 2000, kterou se stanoví rámec pro činnost Společenství v oblasti vodní politiky
[vi] Zákon č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší, ve znění pozdějších předpisů.