Úvod
Celá oblast veřejné správy, potřebuje mít garantovánu nejenom vysokou míru odbornosti osob, kteří ji jménem státu a ve prospěch společnosti vykonávají, potřebuje také garanci stability. Stálost, trvalost a nepřerušitelnost lze proto považovat za významné atributy dobré veřejné správy každého demokratického státu. V případě finanční správy se význam odbornosti a stálosti ještě zesiluje, protože jejím prostřednictvím zasahujeme do velmi citlivé ekonomické sféry jednotlivců i celé společnosti.
Hovoříme-li obecně o dobré správě a v širším kontextu o dobrém vládnutí, nemůžeme nezmínit vládní dokument Strategický rámec Česká republika 2030, který byl odsouhlasen vládou v roce 2017[1] a který by měl určovat směr rozvoje ČR v příštích desetiletích. Dobré vládnutí je důležitou kapitolou tohoto programového dokumentu. Podle něj by struktura rozhodování v ČR měla být „odolná, pružná a inkluzivní“. Pokud má veřejná správa naplňovat cíle tohoto dokumentu, musí být podle mne nejen efektivní, ale také dlouhodobě stabilní. Toho nelze dosáhnout, pokud budou s každou politickou změnou přicházet zásadní změny v organizaci veřejné správy.
V prvních měsících a letech po listopadu roku 1989 jsme mohli často slyšet i číst heslo „odborníci na svá místa“. Společnost tehdy volala po ukončení politizace státní správy, volala po ukončení řízení státní správy prostřednictvím tzv. „stranických nomenklatur“. S odstupem více jak tří desetiletí můžeme konstatovat, že se tato společenská očekávání naplnila pouze částečně. Ambice vlády ČSFR z let 1990 až 1992 vybudovat kvalitní systém státní správy a naplnit jej vysoce kvalifikovanými lidmi ztratila od roku 1993 podobu vládou řízeného úkolu postupně přešla do gesce jednotlivých rezortních ministerstev.
Ačkoliv měly všechny vlády od vzniku samostatné ČR ve svých programech přijetí zákona o státní službě civilních zaměstnanců, stalo se tak až na základě tlaku EU, která si přijetí zákona o státní službě a odpolitizování státní správy stanovila jako jednu z podmínek přijetí ČR do EU. Díky tomuto tlaku byl připraven a následně schválen zákon č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon). I když účinnost některých ustanovení tohoto zákona nastala dnem vyhlášení, tedy 28.5.2002, účinnost zákona jako celku byla postupně pětkrát odložena.
Vláda Petra Nečase v letech 2010 až 2013 se pokusila připravit nový zákon „o úřednících“, který by výše zmíněný neúčinný služební zákon nahradil. Tento vládní návrh byl opakovaně kritizován nejen veřejným ochráncem práv, ale stal se předmětem opakovaně vyjádřených obav také ze strany orgánů EU. Kritika stavu ovlivňování výkonu státní správy politickými představiteli v ČR se přitom na mezinárodní scéně neomezovala pouze na EU. Jak uvádí komentář[2] k zákonu o státní službě[3] tak „např. na konferenci OSN v Soulu v roce 2005 o problematice vládnutí a státní a veřejné službě, v oficiálních podkladech pro tuto mezinárodní konferenci bylo doslova napsáno, že hlavní příčinou vysoké korupce v ČR je neexistence zákona o státní službě“. A jak dále uvádějí autoři komentáře, tak „toto tvrzení se koneckonců občas vyskytuje už i u nás, neboť současná situace, kdy státní a veřejná služba není celoživotním posláním zaměstnance, ale krátkodobou záležitostí, kterou je třeba využít či zneužít po dobu, kdy budu díky svému kamarádovi – politikovi ve státní a veřejné službě ve vedoucích postech působit, ke korupci jistě přispívá“.
Byl to opět tlak ze strany EU, který v roce 2014 přiměl vládu ČR naplnit sliby z let 2000 až 2002. Sliby odpolitizovat a stabilizovat státní správu. Ze strany EU bylo přitom poukazováno i na významnou souvislost s čerpáním dotací z rozpočtu EU, kdy na základě politických změn docházelo k časté obměně úředníků zabývajících se těmito evropskými dotacemi. Výsledkem tohoto tlaku v letech 2013 a 2014 bylo přijetí zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě (dále jen ZStS). Vedle splnění podmínek a slibů daných při vstupu do EU byl přijetím ZStS naplněn po více jak dvaceti letech také čl. 79 odst. 2 Ústavy, který říká, že „právní poměry státních zaměstnanců v ministerstvech a jiných správních úřadech upravuje zákon“[4].
Státní zaměstnanci spadající pod působnost ZStS mají od roku 2015 v ČR garantovánu vyšší míru stability a možnosti odborného růstu, než tomu bylo před rokem 2015. Je to však něco za něco. Omezení, která musí státní zaměstnanci po vstupu do státní služby respektovat, je dlouhá řada[5]. Namátkou je možné zmínit zákaz vykonávat jinou výdělečnou činnost bez předchozího souhlasu služebního orgánu nebo zákaz stát se členem řídících nebo kontrolních orgánů právnických osob provozujících podnikatelskou činnost. V případě představených státních zaměstnanců je výčet omezení rozšířen také o odepření práva na stávku a zákaz vykonávat jakoukoli funkci v politické straně či politickém hnutí. ZStS dopadá na více ústředních orgánů státní správy a správních úřadů s přímým vlivem ve specifickém úseku veřejné správy, který označujeme jako finanční správa. Vedle ministerstva financí to jsou např. Generální finanční ředitelství a Odvolací finanční ředitelství, která byla zřízena jako součást Finanční správy České republiky podle zákona č. 456/2011 Sb., o Finanční správě České republiky, ve znění pozdějších předpisů. V rezortu ministerstva životního prostředí je pak klíčovou institucí na úseku finanční správy Státní fond životního prostředí.
Státní fond životního prostředí jako součást státní služby
Státní fond životního prostředí (dále jen „SFŽP“) byl zřízen zákonem České národní rady č. 388/1991 Sb., o Státním fondu životního prostředí České republiky (dále jen ZSfžp). Podle ustanovení § 1 odst. 4 ZSfžp stojí v čele SFŽP ředitel a „na jeho výběr, jmenování a odvolání se přiměřeně použijí ustanovení zákona o státní službě o výběru, jmenování a odvolání vedoucího služebního úřadu v jiném správním úřadu“. Současně podle ustanovení § 5a odst. 2 se SFŽP „považuje za služební úřad“ a „za vedoucího služebního úřadu a služební orgán se považuje ředitel“. Dále pak podle ustanovení § 5a odst. 1 se na zaměstnance SFŽP, kteří vykonávají činnosti podle § 5 ZStS, vztahuje ZStS. V tomto ohledu je pozice ředitele SFŽP i většiny zaměstnanců SFŽP velmi podobná pozici ředitele a zaměstnanců Generálního finančního ředitelství a celé řady dalších služebních úřadů.
Lze konstatovat, že popsaná konstrukce je zárukou vyšší míry personální stability, nežli v případě jednotlivých ministerstev. Praxe z let 2015 až 2022 ukázala, že politická vedení ministerstev v situaci, kdy jim služební zákon neumožňuje přímo měnit představené (vedoucí pracovníci podle ZStS) ani další státní zaměstnance, začala nadužívat (zjevně v rozporu se ZStS) změny tzv. systemizace, kterými je dána organizační struktura ministerstev a všech služebních úřadů. Ustanovení § 17 odst. 3, podle kterého „systemizaci schvaluje vláda na následující kalendářní rok“, je poměrně často nerespektováno a v posledních letech dochází ke změnám systemizace i několikrát v průběhu kalendářního roku.
Garantem stability úřadů jednotlivých ministerstev by měli být státní tajemníci, které na základě výběrového řízení jmenuje vláda na dobu 5 let[6], tedy na dobu určitou. Státní tajemník pak v ministerstvech mj. rozhoduje o přijetí státních zaměstnanců do služby a jmenuje na základě výběrového řízení představené (vedoucí oddělení, ředitele odborů a náměstky pro řízení sekcí). S výjimkou vedoucích oddělení musí být jmenování dalších představených projednáno s příslušným členem vlády[7].
Na rozdíl od pozice státních tajemníků, kteří jsou jmenováni na dobu určitou a jsou pod přímým vlivem členů vlády, je v současné době pozice ředitele SFŽP jako vedoucího služebního úřadu vystavena menšímu politickému vlivu. Jeho odvolání přichází v úvahu pouze v případě jeho závažných pochybení a na základě provedení kárného řízení. Na rozdíl od služebních míst představených v ministerstvech zde politické reprezentace nemohou použít nástroje typu zrušení služebního místa představeného[8], který byl v posledních letech zřejmě nejčastějším důvodem mimořádných změn systemizací konkrétních ministerstev. V případě SFŽP by místo vedoucího služebního úřadu mohlo zaniknout jediným způsobem, a to zrušením SFŽP.
Pozice státních zaměstnanců (představených i referentů) zařazených do SFŽP je analogicky s pozicí ředitele SFŽP výrazně stabilnější, nežli pozice státních zaměstnanců zařazených do úřadů konkrétních ministerstev. Ke změně systemizace SFŽP může dojít pouze v případě, bude-li s tím souhlasit ředitel SFŽP. Lze tedy uzavřít, že v případě SFŽP přinesl ZStS zvýšení míry stability této významné organizační složky státu. Za klíčové lze přitom považovat skutečnosti, že ředitel SFŽP je jmenován (na rozdíl od státních tajemníků) na dobu neurčitou a že jeho odvolání je možné pouze v případě situací uvedených v ustanovení § 60 odst. 1 ZStS. Jakákoli změna těchto dvou zásadních skutečností může v budoucnu znamenat oslabení stability SFŽP.
Závěrečné zamyšlení
Kontext dobrého vládnutí a personálních pravidel či principů státní služby, které jsou upraveny konkrétními ustanoveními ZStS, se projevuje mimo jiné v odborné úrovni a personální stabilitě služebních úřadů. Příklad SFŽP pak přímo souvisí s úsekem veřejné správy, který označujeme jako finanční správa. V letech 1990 a 1991 nechala vláda ČSFR zpracovat analytické materiály, které se mj. zabývaly testováním zájemců o práci ve státní správě. Tito zájemci procházeli řadou testů, a to včetně testů psychologických. Jak uvádí autoři komentáře k ZStS, tak bylo exaktně ověřeno, „že po absolvování testů včetně psychologických jedna třetina uchazečů nebyla schopna vůbec výkonu státní správy, druhá třetina pouze s výhradami a pouze jedna třetina vyhovovala“ (Pichrt, J. a kol., 2015).
Nelze předpokládat, že se situace z hlediska schopností a dovedností české populace od roku 1991 zásadně změnila. Proto je velmi pravděpodobné, že existuje relativně omezený počet potenciálně kvalitních zaměstnanců využitelných ve služebních úřadech. O to větší význam má každé úsilí zvyšující stabilitu služebních úřadů, stejně jako dobrá personální práce, která kvalitní státní zaměstnance dokáže pozitivně motivovat k setrvání ve výkonu služby co nejdéle. A naopak lze také konstatovat, že je mimořádně riskantní a nezodpovědné znejistit pozici služebních úřadů a státních zaměstnanců neuváženými a účelovými změnami ZStS.
V tomto týdnu se vláda zabývala poslaneckým návrhem novely ZStS. Jejím cílem má být mimo jiné výměna představených státních zaměstnanců, kteří z různých důvodů nevyhovují současným představitelům vládní koalice nebo se nacházejí na služebním místě, které si chtějí politici obsadit svými lidmi. Cestou, jak otevřít tuto možnost, by mělo být zavedení možnosti jmenovat představeného pouze na dobu 5 let s povinností projít každých 5 let novým výběrovým řízením. Tato povinnost by měla být zavedena od druhého stupně řízení, tedy v ministerstvu od funkce ředitele odboru. Přičemž všichni představení, kteří jsou již ve funkci déle jak 5 let, by povinně museli projít novým výběrovým řízením. A jen pro ilustraci, na existujících ministerstvech by to představovalo provedení několika set výběrových řízení ve velmi krátkém časovém období. Pokud by se tato povinnost měla vztahovat i na další služební úřady, mezi které mj. patří i výše zmiňovaný SFŽP nebo Generální finanční ředitelství, počet povinných výběrových řízení by násobně vzrostl na několik tisíc.
Vládě by se takovou změnou ZStS možná otevřela možnost udělat na některých místech rychlé změny, po kterých současní vládní politici volají. Vyvolalo by to však současně dlouhodobě negativní dopady na státní správu. Radikálně by klesla míra jistoty státních zaměstnanců, že omezení, která v souvislosti se ZStS musejí podstupovat, mají dlouhodobý smysl. Ty nejschopnější by to navíc velmi pravděpodobně motivovalo k odchodu do privátního sektoru, který jejich zkušenosti a schopnosti rád využije. Výsledkem takové změny zákona proto velmi pravděpodobně bude nikoli cesta ke kvalitnější státní správě a skutečně dobrému vládnutí, ale cesta směrem přesně opačným.
Příští měsíce ukáží zda skutečně dojde ke změně ZStS a jaký dopad případně bude mít tato změna na konkrétní části veřejné správy v ČR. Motivy, které se zdají býti hybatelem těchto změn, nabádají spíše ke skepsi, nežli k víře v pozitivní změnu platné právní úpravy. Možná není ZStS kvalitní právní normou a možná by mu v mnoha směrech rozumná novelizace prospěla. Zatím to však bohužel vypadá, že se naplní slova autorů komentáře k ZStS, kteří v závěru úvodní kapitoly konstatují, že „chtít od politiků, aby odpolitizovali státní správu, je dosti nereálné“. A jak trefně uzavírají, tak v naší zemi s rybníkářskou tradicí si „kapři přeci svůj rybník nevypustí“. (Pichrt, J. a kol., 2015).
(V Praze, 19. května 2022)
Seznam pramenů
Pichrt, J. a kol. Zákon o státní službě. Komentář. Praha: Wolters Kluwer (ČR), 2015. Mareš, J. Strategický rámec Česká republika 2030. Ministerstvo životního prostředí [online]. https://www.cr2030.cz/strategie/
Seznam použitých právních předpisů
- Zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů.
- Zákon č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon).
- Zákon č. 234/2014 Sb., o státní službě, ve znění pozdějších předpisů.
- Zákon České národní rady č. 388/1991 Sb., o Státním fondu životního prostředí České republiky, ve znění pozdějších předpisů.
- Zákon č. 456/2011 Sb., o Finanční správě České republiky, ve znění pozdějších předpisů.
Seznam použitých zkratek
ČSFR – Česká a Slovenská federativní republika
ČR – Česká republika
EU – Evropská unie
OSN – Organizace spojených národů
SFŽP – Státní fond životního prostředí ČR
ZSfžp – Zákon č. 388/1991 Sb., o Státním fondu životního prostředí ČR
ZStS – zákon č. 234/2014 Sb., o státní službě
[1] Usnesení vlády ČR ze dne 19. dubna 2017 č. 292 ke Strategickému rámci Česká republika 2030
[2] Pichrt, J. a kol. Zákon o státní službě. Komentář. Praha: Wolters Kluwer (ČR), 2015
[3] Zákon č. 234/2014 Sb., o státní službě, ve znění pozdějších předpisů
[4] Zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů
[5] §77 a § 80 až 82 ZStS
[6] § 53 odst. 1 ZStS
[7] § 15 odst. 4 ZStS
[8] § 60 odst. 1 ZStS