Úvod
Téma lobbingu není pro veřejnou správu v České republice (dále jen ČR) novým tématem. Opakovaně se objevuje po roce 1989, častěji pak v průběhu dvou posledních desetiletí. Lze přitom vypozorovat, že diskuze o něm bývá nezřídka spojena s diskuzí o korupčních jevech v české společnosti. Jako zajímavost lze zmínit, že lobbing se v ČR stal také vděčným námětem pro politickou satiru v podobě televizního seriálu a celovečerního filmu, což minimálně potvrzuje skutečnost, že se česká společnost o toto téma aktivně zajímá.
Tato práce se zabývá problematikou regulace lobbingu z pohledu její nezbytnosti. Jedná se přitom o téma velmi široké, které lze nahlížet a pojednat z mnoha hledisek. V následujících několika kapitolách bych se proto rád zaměřil pouze na část z této široké oblasti. Konkrétně se pokusím identifikovat hlavní problematické body daného tématu a odpovědět na otázky, v čem spatřuji hlavní specifika a aktuální problémy praktikování lobbingu v ČR a zda je zákonná regulace skutečně nezbytná, nebo zda existují jiné možnosti řešení současných problémů.
Lobbing nebo korupce
Jak uvádí Tlapák Navrátilová[1], pojem lobbing (stejně jako pojmy lobbismus či lobbování, pozn. autora) nemá přesnou definici a lze si jej tedy vykládat různě. To platí nejen v případě ČR. Z více existujících definic bych rád upozornil na následující definici Syllové: „Lobbing, lobbismus (z angl. lobby, tj. předsíň, foyer, kuloár), ovlivňování rozhodování členů parlamentu, popř. jiných politiků prostřednictvím profesionálních či neprofesionálních osob (lobbistů), které k nim mají přístup. Ovlivňování se provádí ve prospěch zájmových skupin. Lobbing je v řadě států regulován a lobbisté jsou registrováni (USA, Velká Británie). V ČR zatím právní úprava neexistuje, spojení lobbingu s korupcí brání kromě trestního práva i právní úprava střetu zájmu a neslučitelnosti funkcí.“[2] V této definici je zřejmá nejen snaha charakterizovat vlastní činnost a její součásti, ale také snaha upozornit na rozdílný přístup k této problematice ve vyspělých demokraciích a v ČR.
Definovat pojem lobbing se pokoušely i dva návrhy zákonů, které byly v posledních 15 letech předloženy v Poslanecké sněmovně Parlamentu ČR (dále jen PsP). V případě zákona, který byl Vládou ČR (dále jen „vláda“) předložen do PsP dne 21. srpna 2019, je jako lobbování označena „soustavná činnost spočívající v komunikaci, uskutečňovaná lobbistou za účelem ovlivnění jednání lobbovaného při přípravě, projednávání nebo schvalování“ právních předpisů, které schvaluje Parlament ČR nebo vydává vláda, ústřední správní úřad, správní úřad s celostátní působností nebo Česká národní banka nebo dokumentu obsahujícího koncepci rozvoje odvětví svěřeného ústřednímu správnímu úřadu, který schvaluje vláda nebo vedoucí ústředního správního úřadu.[3]
O deset let dříve, tedy v roce 2009, předložila skupina poslanců návrh zákona o lobbingu, který pojal definici lobbingu odlišně. Lobbing definoval jako činnost, jejímž předmětem je lobbistický kontakt nebo pomoc k uskutečnění lobbistického kontaktu. Taková definice vyvolala současně nutnost definovat pojem lobbistický kontakt, kterým je podle tohoto zákona komunikace, jejímž cílem je ovlivnit rozhodování orgánů veřejné moci nebo proces, který rozhodování předchází.[4]
V případě obou uvedených návrhů zákonů bylo nutné definovat také aktivity, které zákon za lobbing nebo lobbistický kontakt nepovažují. Ani jeden z uvedených návrhů však nebyl Parlamentem ČR schválen.
Na skutečnosti, že je v ČR lobbing často dáván do souvislosti s korupcí, nebo je s ní dokonce ztotožňován, se shoduje řada autorů odborných publikací z posledních let i široká veřejnost. Vedle již zmíněné publikace autorky Tlapák Navrátilová bych rád zmínil také diplomovou práci Matěje Blažka z roku 2018.[5] Je zřejmé, že odlišení lobbingu od kriminálních aktivit typu korupce je důležitým klíčem k odpovědi na otázku, zda je nezbytné regulovat lobbing. Pokud by společnost tyto dva pojmy jednoznačně rozlišovala, byla by téma nezbytnosti regulace lobbingu méně naléhavé.
Korupci podle mého názoru velmi dobře popisuje Hlava X Díl 3 Části druhé Zvláštní části trestního zákoníku.[6] Zde je totiž definován jeden ze základních projevů korupce, kterým je úplatek, a to jako „neoprávněná výhoda spočívající v přímém majetkovém obohacení nebo jiném zvýhodnění, které se dostává nebo má dostat uplácené osobě nebo s jejím souhlasem jiné osobě, a na kterou není nárok“.[7] Vycházíme-li z premisy, že lobbing je v ČR legální činností, byť není zákonem či jiným právním předpisem přesně vymezena, pak by cokoli, co splňuje znaky trestné činnosti podle ustanovení § 331 až § 334 trestního zákoníku nemělo být označováno jako lobbing.
Regulace lobbingu v České republice
Společnost v ČR, která se stále ještě vypořádává s důsledky čtyřicetileté existence předlistopadového režimu, vnímá problematiku lobbingu určitě jinak než společnosti vyspělých západních demokracií. Je to pro ni stále aktivita nová a podezřelá. Přesto si myslím, že je pozitivní posun v této oblasti možný.
Pokusy regulovat lobbing formou přijetí zákona o lobbingu byly opakovaně neúspěšné. Přečteme-li si stenozáznamy vystoupení zákonodárců v Parlamentu ČR, napadne nás otázka, zda minimálně některé z argumentů, které v minulých letech zaznívaly v zákonodárných sborech, nejsou relevantní a zda v nich neleží jádro problému. Minimálně obavy z nevhodně nastaveného požadavku na rozsáhlý reporting ze strany lobbistů i lobbovaných a problematický mechanismus řešení rozporů v těchto zprávách považuji za velmi relevantní.
Současně platí, že existuje více možností regulace lobbingu. Jak uvádí Tlapák Navrátilová, tak Rada Evropy ve svých dokumentech považuje za právní regulaci zákonnou regulaci, systém samoregulace nebo kombinaci obou způsobů.[8] Podle mého názoru v případě ČR žádná z dosavadních vlád nepřistoupila k hledání jiných způsobů regulace nežli k opakovaně neúspěšným pokusům přijetí zákona o lobbingu. A to i v situaci, kdy sami autoři vládního návrhu zákona o lobbingu z roku 2019 považují oblast lobbování za obtížně regulovatelnou. Jednou z možných variant funkčního řešení regulace lobbingu by mohlo být zákonné ukotvení povinné profesní samosprávy pro lobbující subjekty. Ostatně v případě jiných profesí se jedná o formu, která je funkční a ve společnosti plně respektovaná.[9]
Lobbingoví kapři a jejich rybníky
Podstatná část debaty o regulaci lobbingu souvisí s činností zákonodárných sborů, tedy s navrhováním a schvalováním právních předpisů. A vlastní lobbování vyžaduje, aby se do něj zapojily obě strany, tedy lobbista i lobbovaný. V tomto smyslu se na formy regulace lobbingu můžeme podívat také následujícím způsobem.
Nedaří-li se zajistit regulaci lobbingu přímými nástroji typu zákon o lobbingu nebo povinným zavedením profesních samospráv, můžeme na to jít „z druhé strany“ a omezit prostor pro vlastní lobbing. Konkrétně bychom mohli omezit dnes velmi širokou možnost zákonodárců měnit vládní návrhy zákonů a současně zvýšit požadavky na kvalitu poslaneckých návrhů zákonů např. povinným zavedením hodnocení dopadů regulace (tzv. RIA) na všechny návrhy zákonů nebo projednáním takových návrhů ve zjednodušeném mezirezortním připomínkovém řízení (tzv. MPŘ).
Současné nastavení pravidel schvalování právních předpisů považuji především v případě PsP za příliš riskantní vzhledem ke skutečnosti, že jsou to právě zákonodárci, kdo mají moc rozhodnout, koho a jakým způsobem ovlivní konkrétní právní regulace. Ostatně případy z posledních let, kdy byly v tzv. druhém čtení jednání PsP nahrazeny rozsáhlé části vládních návrhů zákonů zcela odlišným textem, který zásadním způsobem změnil původní předlohu, jsou toho důkazem.[10]
„Kapři si rybník nikdy nevypustí“, říká známé české přísloví. Je proto nejspíš nerealistické očekávat, že by si poslanci bez silného tlaku společnosti sami omezili současný velmi široký rozsah vlastní zákonodárné iniciativy. Přesto považuji za důležité upozornit, že se jedná o jednu z teoretických cest vedoucích k regulaci lobbingu.
Závěr
Společenská závažnost problematiky lobbingu, jeho nezbytnost pro fungování demokratických institucí a současně aktuální riziko diskreditace této aktivity v důsledku nepochopení a zaměňování za nežádoucí nebo dokonce kriminální aktivity jsou legitimní důvody pro zavedení určité formy právní regulace. Dosavadní snahy politické reprezentace o prosazení regulace lobbingu formou zákona vyznívají spíše pesimisticky, možná však pouze ukazují, že zvolená cesta nebyla společensky akceptovatelná a že je třeba vyzkoušet cesty jiné.
Lobbing může mít nejen pozitivní, ale také negativní dopady. Především to bude platit v situaci, kdy zákonodárce nenakládá s informacemi zodpovědně a nedomyslí důsledky legislativních změn, které prosazuje na základě působení lobbistů. Riziko takových negativních dopadů by bylo možné snížit úpravou zákonodárné iniciativy poslanců při projednávání vládních návrhů v tzv. druhém čtení v PsP a zvýšením požadavků na kvalitu poslaneckých návrhů (povinné RIA, povinné zjednodušené MPŘ apod.)
Je zřejmé, že pouze formálně pojatá zákonná regulace by nepředstavovala pozitivní přínos a stala by se pouhou iluzí transparentnosti, která by aktuální stav v této oblasti nijak nezlepšila. Proto by mělo být snahou zákonodárců a dalších zodpovědných představitelů veřejné správy hledat a skutečně najít takové řešení, které současný stav zlepší. Budu rád, pokud se i předkládaná práce stane drobným, leč užitečným příspěvkem k hledání dobrého řešení.
[1] Tlapák Navrátilová, J. Lobbing, nebo korupce?. Praha: Leges, 2021, str. 9.
[2] Jindřiška Syllová, Právnický slovník. 3. vydání, 2009 [online]. Dostupné z: https://www.beck-online.cz/bo/document-view.seam?documentId=nnptembqhfpw64zrguxgy33cmjuw4z27nrxweytjonwxk4y#
[3] Vládní návrh zákona o lobbování [online]. Dostupné z: https://www.psp.cz/sqw/tisky.sqw?O=8&T=565.
[4] Poslanecký návrh zákona o lobbingu a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o lobbingu) [online]. Dostupné z: https://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?O=5&CT=994&CT1=0
[5] Blažek, M. Lobbing – ekonomické a právní aspekty: Postoje členů akademické právnické obce a zákonodárného sboru dolní komory Parlamentu České republiky k regulaci lobbingu. Praha, 2018, 169 s. Diplomová práce (Mgr.), Univerzita Karlova, Právnická fakulta, Katedra národního hospodářství.
[6] Konkrétně ustanovení § 331 až § 334 zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů.
[7] Ustanovení § 334 trestního zákoníku.
[8] Tlapák Navrátilová, J. Lobbing, nebo korupce?. Praha: Leges, 2021, str. 26.
[9] Např. profesní samosprávy typu advokátní nebo lékařské komory.
[10] Např. projednávání vládního návrhu nového stavebního zákona v letech 2020 a 2021, kdy byl ve druhém čtení prakticky celý vládní návrh nahrazen komplexním pozměňovacím návrhem.