(Publikováno v časopise Krása našeho domova 2021)
Účast veřejnosti ve stavebních řízeních je jedním z mála nástrojů pro naplnění ústavou zaručeného práva občanů České republiky na příznivé životní prostředí[1]. Významná je přitom také skutečnost, že veřejným zájmem není pouze životní prostředí samo o sobě, ale rovněž jeho ochrana, což konstatoval i Ústavní soud ČR[2]. K zajištění přiměřené účasti veřejnosti ve stavebních řízeních k záměrům, které mohou mít významný vliv na životní, zavazuje Českou republiku také mezinárodní právo a právo Evropské unie.
Ochrana přírody jako součást ochrany životního prostředí je veřejným zájmem také podle zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů[3] (dále jen ZOPK). V tomto zákoně je mimo jiné upravena také účast občanů nebo, chcete-li, účast veřejnosti na rozhodování ve věcech ochrany přírody, a to prostřednictvím tzv. spolků[4]. Tato speciální právní úprava nejen ve vztahu ke správnímu řádu[5], ale také k zákonu stavebnímu[6] je do právního systému naší republiky zavedena již bezmála 30 let a v naprosté většině případů plnila svůj hlavní cíl, tedy ochranu jednoho ze zákonem definovaných veřejných zájmů. A i když se opakovaně setkáváme se snahou některých politiků tento nástroj oslabit, jeho aktuální podoba je stále funkční.
Poslední úpravy ZOPK, které proběhly v souvislosti s novelizací stavebního zákona a v letošním roce také v souvislosti s tzv. novým stavebním zákonem[7], umožňují stavebním úřadům v některých případech rozhodovat také o otázkách ochrany přírody podle ZOPK. Konkrétně se aktuálně jedná o povolování kácení dřevin podle § 8, odst. 6 ZOPK a povolování výjimek ze zákazů u zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů podle § 56, odst. 6 ZOPK. V obou případech se jedná o rozhodování stavebních úřadů na základě závazného stanoviska orgánu ochrany přírody. Jedná se o specifické případy, kdy je kácení dřevin povolováno pro účely stavebního záměru, o jehož povolení daný stavební úřad rozhoduje, nebo o případy zjištěného výskytu zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů po zahájení územního řízení. Smyslem obou ustanovení je zjednodušení a zrychlení stavebních řízení.
Zcela určitě nebylo smyslem těchto úprav ZOPK jakkoli změnit možnost občanů účastnit se rozhodování o otázkách souvisejících s ochranou přírody. Stavební úřady, které v těchto specifických případech rozhodují o otázkách ochrany přírody, vedou bez jakékoli pochybnosti o těchto otázkách také správní řízení podle ZOPK. Nikoli tedy podle stavebního zákona, jak se mylně domnívá Ministerstvo pro místní rozvoj (dále jen MMR)[8]. Proto je v těchto případech také zachováno právo spolků účastnit se té části řízení, které stavební úřady v případě konkrétního stavebního záměru vedou podle ZOPK a podle ZOPK autoritativně rozhodují. Tento názor MŽP je plně v souladu s názorem odborné veřejnosti.[9]
Pokud by stavební úřady nerespektovaly stanovisko MŽP, které je v případě ZOPK garančním ministerstvem a má (na rozdíl od MMR) zákonné oprávnění metodicky sjednocovat postup správních orgánů dle tohoto právního předpisu, vystavily by se reálnému riziku vydávání nezákonných stavebních povolení, a to se všemi právními i ekonomickými důsledky.
Je jistě nesprávné, pokud na úrovni ústředních orgánu státní správy dochází k nejednotnému výkladu zákonů. Proto věřím, že MMR velmi rychle přehodnotí svůj nesprávný a pro veřejnost matoucí přístup, upraví vydanou metodickou pomůcku pro stavební úřady a nebude se nadále pokoušet vykládat zákony v gesci MŽP. Tento krok ze strany MMR je nezbytný také v případě, pokud v polovině roku 2023 vstoupí v účinnost nový stavební zákon a státní soustava nových stavebních úřadů získá kompetence orgánů ochrany přírody mimo zvláště chráněná území. I v tomto případě to ale bude MŽP, kdo bude gestorem ZOPK, a nové stavební úřady budou muset jeho metodické výklady plně respektovat.
Opakovaně se setkáváme s kritikou účelového obstrukčního zneužívání zákonů některými ekologickými spolky. Mediálně známé případy vleklých správních řízení jsou velmi atraktivní pro všechny kritiky účasti veřejnosti ve správních řízeních. Z hlediska množství tento marginální počet tzv. „obstrukčních kauz“, které proběhly v posledních desetiletích, přesto dokázal mediálně přehlušit tisíce případů správních řízení, ve kterých občané zcela správně hájili „své stromy a svoji přírodu“. Srovnáme-li ochranu přírody a krajiny s ochranou dalších složek životního prostředí, uvědomíme si vyšší míru nutné participace občanů. Bez jejich skutečně aktivního zapojení by byly možnosti státu v této oblasti významně omezené. Možná právě tato skutečnost je jedním z důvodů opakovaných snah měnit legislativu související s touto oblastí.
Zapojení veřejnosti do ochrany přírody rozhodně není pouhopouhým formálním naplňováním mezinárodních úmluv[10] nebo právních předpisů EU. Zájem občanů o např. veřejnou zeleň nebo cenné části přírody v okolí jejich bydliště je zcela přirozený a velmi žádoucí projev zdravé občanské společnosti. Za žádoucí a prospěšný je proto třeba považovat také jejich zájem účastnit se správního rozhodování, které má vliv na stav přírody a krajiny. Mnohá z těchto rozhodnutí jsou přece způsobilá změnit stav prostředí, ve kterém žijeme, a to nezřídka na velmi dlouhou dobu. To bychom měli mít na paměti vždy, když se setkáme s pokusem omezovat účast veřejnosti ve správních řízeních. A to jak v případech nesprávného výkladu platných zákonů, tak v případech účelových legislativních změn.
[1] Čl. 35, odst. 1 ústavní Listiny základních práv a svobod, vyhlášené usnesením předsednictva ČNR č. 2/1993 Sb., ve znění ústavního zákona č. 162/1998 Sb. a č. 295/2021 Sb.
[2] Nález ÚS ze dne 8.7.2010, sp. zn. Pl. ÚS 8/08.
[3] Konkrétně ustanovení § 58, odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb.
[4] Konkrétně ustanovení § 70, odst. 3 zákona č. 114/1992 Sb.
[5] Konkrétně ustanovení § 27 zákona č.500/2004 Sb.
[6] Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů.
[7] Zákon č. 283/2021 Sb., stavební zákon
[8] Viz Metodická pomůcka MMR pro stavební úřady: Povolování kácení dřevin rostoucích mimo les pro účely stavebního záměru u výjimek ze zákazů u zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů v řízeních vedených stavebním úřadem podle stavebního zákona (dostupné na: https://www.mmr.cz/cs/ministerstvo/stavebni-pravo/stanoviska-a-metodiky/uzemni-rozhodovani-a-stavebni-rad/povolovani-kaceni-drevin-rostoucich-mimo-les-pro-u, 12.10.2021).
[9] JUDr. Josef Vedral, Ph.D., „K (ne)účastenství spolků na ochranu přírody v řízení podle stavebního zákona“, Stavební právo, Bulletin č. 1/2021, ročník XXV, ISSN 1211-6386 SP.
[10] Aarhuská úmluva