Úvod
Rozhodování vlády v pozici správního orgánu může být na první pohled tématem okrajovým. Nejen zkušenosti z let 2020 a 2021, které souvisely s vyhlášením tzv. „nouzového stavu“ a na něj navázaných krizových opatření vydávaných vládou, ale rovněž zkušenosti z jiných oblastí veřejné správy nám ukazují, o jak problematickou oblast výkonu veřejné moci se jedná. Široká oblast právních předpisů, počínaje Ústavou České republiky[1], přes kompetenční zákon[2] nebo správní řád[3], po další speciální právní předpisy, jsou důvodem problematického nalézání odpovědi na otázku, jak vlastně má vláda v těchto specifických případech postupovat, aby její kroky nebyly následně soudem označeny za nezákonné.
Proto je třeba vnímat velmi pozorně každý pokus zákonodárného sboru postavit vládu do role správního orgánu. V minulých desetiletích se některé z těchto pokusů projevily jako naprosto nevhodné, protože na jedné straně zjevně nevedly k zamýšleným cílům a na straně druhé zásadním způsobem zkomplikovaly v dané oblasti výkon státní správy. Některými s těchto legislativních změn se následně zabývaly i správní soudy, jak bude uvedeno dále.
Existují bezesporu oblasti, ve kterých je působení vlády jako správního orgánu bezproblémové a lze je označit za „usazené“. Vedle toho tady ale máme ustanovení konkrétních právních předpisů, která takovou působnost připouštějí, avšak nebyla nikdy prakticky aplikována a neprošla tedy testem správních ani soudních přezkumů. Nemůžeme tedy v této chvíli posoudit, zda by jejich aplikace přinesla žádoucí efekt bez významných negativních dopadů.
Ze všech výše uvedených důvodů se následující text bude snažit upozornit nejen na problematičnost nepromyšlené extenze působnosti vlády jako správního orgánu, ale také na aktuálně neřešené problémy v této oblasti. To vše na základě jednak aktuálně platného znění právních předpisů, ale rovněž na základě historických zkušeností s průběhem legislativního procesu u konkrétních právních norem.
Hlavní stať
Teze a východiska
Ústava ČR vymezuje vládu ve svém čl. 67 jako „vrcholný orgán výkonné moci“[4]. Současně podle čl. 76 Ústavy ČR „vláda rozhoduje ve sboru“ a „k přijetí usnesení vlády je třeba souhlasu nadpoloviční většiny všech jejich členů“. Zde je třeba také zmínit, že usnesení je de facto jedinou formou právního aktu, který může vláda učinit. Usnesením přitom rozumíme akt interního charakteru, který je závazný pouze pro podřízené subjekty, tedy pro Úřad vlády, ministerstva a ministerstvy zřizované rezortní organizace. Právním charakterem usnesení vlády se již dříve zabýval Ústavní soud[5], který konstatoval, že usnesení vlády „nemají povahu obecné právní normy“ a nejsou proto závazná pro občany ani další subjekty práva, s výjimkou výše uvedených vládních institucí.
Podle kompetenčního zákona vláda řídí, kontroluje a sjednocuje činnost ministerstev[6]. Podstatou činnosti vlády by tedy nemělo být správní rozhodování v konkrétních věcech, ale „obecné“ řízení exekutivních orgánů a stanovování politického směru jednotlivých oblastí veřejné správy. To vše, pochopitelně, vedle dalších významných úkolů, jako jsou činnosti v oblasti zahraničních vztahů, bezpečnosti státu atd.
Postavení vlády v rámci působnosti správního řádu je na první pohled jednoznačné. Správní řád totiž již ve svém úvodním ustanovení konstatuje, že „upravuje postup orgánů moci výkonné, orgánů územních samosprávných celků a jiných orgánů, právnických a fyzických osob, pokud vykonávají působnost v oblasti veřejné správy“[7]. Josef Vedral z toho a z dalších předpisů ve svém komentáři ke správnímu řádu dovozuje, že se správní řád na výkon pravomocí vlády „s ohledem na její postavení v rámci výkonné moci dané Ústavou ČR“ a také „s ohledem na účel správního řádu a charakter pravidel obsažených ve správním řádu“ zásadně nevztahuje[8]. Přesto i jeho komentář uvádí konkrétní výrok Nejvyššího správního soudu (dále jen NSS), který ve svém rozhodnutí z roku 2010 uvádí, že „v některých případech je vládě zákonem svěřen i výkon konkrétní správní agendy, příp. participace na tomto výkonu“, že „vláda v předmětném řízení vystupuje z pozice správního úřadu sui generis“ a že v takovém případě lze na postup vlády aplikovat správní řád.[9]
Jak již bylo naznačeno, existují oblasti, ve kterých je vládě zákonem role správního orgánu přímo určena. Mezi tyto oblasti nezpochybnitelně patří také role vlády při řešení sporu dvou ústředních orgánů státní správy v rámci tzv. „dohodovacího řízení“[10], z nichž jeden nebo oba mají postavení dotčeného orgánu státní správy. Není to však pouze správní řád, který tato ustanovení obsahuje. Podrobněji se těmto dalším oblastem budeme věnovat v následující části stati.
Oblasti Působnosti vlády v pozici správního orgánu
Oblastí působnosti vlády jako správního orgánu je více a není cílem této práce je analyzovat beze zbytku. Mezi ty v zásadě bezproblémové patří individuální právní akty jmenování do funkcí vrcholových představitelů tzv. „dalších ústředních orgánů státní správy“ uvedených v kompetenčním zákoně. Zde je možné zmínit např. jmenování předsedy Národní sportovní agentury, kterého jmenuje a odvolává vláda na návrh předsedy vlády[11].
Zmínit můžeme také poslední kompetenčním zákonem zřízený ústřední orgán státní správy, tj. Nejvyšší stavební úřad. Předsedu Nejvyššího stavebního úřadu jmenuje a odvolává vláda[12], stejně tak jeho místopředsedy. Na rozdíl od Národní sportovní agentury se místopředsedové Nejvyššího stavebního úřadu považují za ředitele sekce podle zákona o státní službě a současně se výběr, jmenování i odvolání předsedy a místopředsedy Nejvyššího stavebního úřadu má řídit zákonem o státní službě. Je otázkou, zda bude vláda skutečně schopna tato zákonná ustanovení zcela naplnit.
Z dalších ústředních orgánů státní správy podle kompetenčního zákona, v jejichž případě stojí v čele úřadu osoba nebo osoby přímo jmenované vládou je možné namátkou uvést Státní úřad pro jadernou bezpečnost nebo Energetický regulační úřad.
V případě ministerstev, kdy je ministr jako člen vlády jmenován prezidentem republiky v souladu s čl. 68 Ústavy ČR a současně je pověřen řízením daného ministerstva, hraje vláda důležitou roli v případě schvalování tzv. systemizace podle § 17, odst. 3 zákona o státní službě[13]. Vláda zde může přímo zasáhnout do personálního obsazení služebních úřadů a může si touto cestou vynutit nejen změnu organizační struktury konkrétního služebního úřadu (ministerstev a dalších služebních úřadů), ale především dosáhnout změny na konkrétních služebních místech tzv. představených.
Od účinnosti služebního zákona, která nastala 1.7.2015, proběhlo již několik soudních sporů, které řešily žalobu na nezákonný zásah vlády či konkrétního ministerstva do práv zaměstnanců ve služebním poměru, kdy měl tento zásah proběhnout právě prostřednictvím změny systemizace schvalované vládou. A i když byly některé z těchto žalob částečně či zcela úspěšné, budeme si muset na ustálení judikatury v této oblasti ještě pár let počkat.
V oblasti krizového řízení jsme mohli v posledních dvou letech zaznamenat praktický příklad postupu vlády podle ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky a v návaznosti na vyhlášený nouzový stav podle tohoto ústavního zákona[14] také postupu vlády podle zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon), ve znění pozdější předpisů. Vláda vydala v roce 2020 s oporou vyhlášeného nouzového stavu a s odkazem na krizový zákon formou usnesení více krizových opatření s cílem řešit ohrožení zdraví velké skupiny obyvatel na území České republiky v souvislosti s výskytem koronaviru označovaného jako SARS CoV-2.
Doposud nepoužita byla zákonem stanovená kompetence vlády rozhodnout v oblasti ochrany životního prostředí podle zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivu na životní prostředí, ve znění pozdějších předpisů. Konkrétně se jedná o ustanovení umožňující vládě rozhodnout, že „předmětem posuzování podle tohoto zákona není záměr, popřípadě jeho část, který je určený výhradně pro účely obrany nebo bezprostředního odvrácení nebo zmírnění důsledků mimořádné události, která by mohla vážně ohrozit zdraví, bezpečnost, majetek obyvatelstva nebo životní prostředí, pokud by mohlo posuzování tyto účely nepříznivě ovlivnit“[15]. Obdobně může vláda „ve výjimečném případě rozhodnout, že předmětem posuzování podle tohoto zákona není záměr, u kterého veřejný zájem na jeho provedení výrazně převažuje nad veřejným zájmem na ochraně životního prostředí a veřejného zdraví, není-li vzhledem k okolnostem možné posuzování záměru provést, aniž by byl nepříznivě ovlivněn účel záměru“[16]. Ve druhém případě tak může vláda postupovat pouze na základě vyjádření Ministerstva životního prostředí a před vydáním rozhodnutí musí navíc o svém záměru informovat Evropskou komisi.
Skutečnost, že uvedené ustanovení nebylo doposud aplikováno, naznačuje, že jeho případné použití není pro vládu zcela jednoduché. Naposledy se aplikace tohoto ustanovení zvažovala v souvislosti s povodněmi v Čechách v roce 2002. Libor Dvořák ve svém komentáři přitom upozorňuje, že vláda má ve výše uvedených případech pouze možnost, nikoli tedy povinnost, výjimku uplatnit. Současně zde konstatuje, že vláda má v takovém případě „postavení správního orgánu ve smyslu správního řádu a soudního řádu správního“.[17]
Zajímavé postavení ve správním řízení má vláda také v působnosti zákona č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě, ve znění pozdějších předpisů. Podle tohoto zákona lze archiválii prohlášenou za národní kulturní památku vyvézt z území České republiky pouze za účelem vystavování nebo restaurování, a to na dobu určitou a „s předchozím souhlasem vlády“[18]. Institut tzv. „předchozího souhlasu“ známe i z jiných právních předpisů, např. ze zákona č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství (horní zákon), ve znění pozdějších předpisů, kdy Ministerstvo životního prostředí uděluje předchozí souhlas ke stanovení dobývacího prostoru[19]. Proti rozhodnutí ministerstva se přitom účastník řízení může bránit řádným opravným prostředkem i následným správním či soudním přezkumem. V případě, kdy předchozí souhlas vydává vláda formou usnesení, jsou opravné prostředky podle správního řádu vyloučeny a v úvahu připadá pouze žaloba proti nezákonnému zásahu podle § 82 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů.
Do značné míry pozoruhodnou oblast v případě působnosti vlády jako správního orgánu představuje ochrana přírody a krajiny, ve které se zákonodárci pokusili vytvořit velmi specifickou konstrukci postavení vlády, a to dokonce opakovaně. Podrobnější popis této oblasti je proto uveden v následující části stati.
Historické zkušenosti v oblasti ochrany přírody
Pokud připustíme, že v případě některých oblastí je působnost vlády jako správního orgánu skutečně ustálená a do značné míry bezproblémová, musíme současně konstatovat, že také existují oblasti státní správy, kdy historické pokusy zapojit vládu do správního rozhodování nepřinesly dobré výsledky. Jedním z těchto pokusů byla novelizace zákona č. 114/1992 Sb. o ochraně přírody a krajiny[20] (dále jen ZOPK) provedená v roce 2004. Jednalo se o významnou novelu z pohledu vstupu České republiky do Evropské unie, neboť právě touto novelou byly do českého práva implementovány dvě významné evropské směrnice týkající se ochrany přírody, konkrétně směrnice o ptácích[21] a směrnice o stanovištích[22].
Vláda se pokusila prosadit novelu ZOPK implementující výše uvedené evropské směrnice již v letech 2002 a 2003. Jednání v Poslanecké sněmovně Parlamentu ČR probíhalo bezmála rok, konkrétně od 29.11.2002 do 4.11.2003, aby byl návrh zákona jako celek zamítnut v závěrečném hlasování ve třetím čtení. Pro vládu to vzhledem k blížícímu se termínu vstupu ČR do EU znamenalo významnou komplikaci, proto hned v lednu následujícího roku předložila do Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR (dále PsP) novou verzi novely ZOPK. Do této novely, kterou PsP začala projednávat 11.2.2004, již vláda nezahrnula nejkontroverznější návrhy typu vzniku nového správního úřadu v oblasti ochrany přírody a krajiny, tehdy označovaného jako Správa ochrany přírody.
Díky zkrácení lhůt pro jednání ve výborech a díky mimořádné snaze vlády nalézt potřebný kompromis proběhl legislativní proces v PsP mimořádně rychle a již 2.3.2004 byla novela ZOPK schválena. Snaha o nalezení kompromisu na straně tehdejší vlády však šla tak daleko, že poslanci i přes nesouhlas tehdejšího ministra životního prostředí a zpravodaje sněmovního tisku v závěrečném hlasování souhlasili s poslaneckým pozměňovacím návrhem, který navrhl změnit ustanovení týkající se výjimek ze zákazů ve zvláště chráněných územích. Nové znění ustanovení § 43 ZOPK, že „výjimky ze zákazu ve zvláště chráněných územích podle § 16, 26, 29, 34, § 35 odst. 2, § 36 odst. 2, § 45g a 45 h v případech, kdy veřejný zájem výrazně převažuje nad zájmem ochrany přírody, povoluje v každém jednotlivém případě svým rozhodnutím vláda“, tak vytvořilo situaci, kterou nedomyslel ani předkládající poslanec, ani oněch 103 poslanců ODS a ČSSD, kteří s touto úpravou zákona souhlasili a pomohli jí tak ke zrodu.
Podíváme-li se do stenoprotokolů z jednání PsP, zjistíme, že odůvodnění tak zásadní změny bylo ze strany poslance Aubrechta velmi stručné. Konkrétně na plénu PsP uvedl následující: „Krátké odůvodnění, dovolím si na příkladu. Bude-li žádat Ministerstvo dopravy o výjimku z tohoto zákona, připadá nám logičtější, aby tuto výjimku udělil vyšší orgán než Ministerstvo životního prostředí, protože naopak Ministerstvo životního prostředí by mělo dohlížet na naplnění tohoto zákona. Čili jiný orgán by posoudil, čí argumenty jsou pádnější – Ministerstva životního prostředí, nebo Ministerstva dopravy“[23]. Čtenář jistě sám posoudí „sílu“ předložených argumentů. Nicméně i takto „zjednodušené“ zákonodárcovo odůvodnění vedlo k situaci, kdy se od 28.4.2004 stala vláda správním úřadem pro z hlediska počtu správních úkonů velmi širokou a z hlediska významu velmi odbornou část správního rozhodování v oblasti ochrany přírody. A stala se jím na poměrně velmi dlouhou dobu.
Ještě v roce 2009 uvádí prof. Sládeček ve své publikaci Obecné správní právo, že „vláda sice není správním úřadem (ale vrcholným orgánem moci výkonné), nicméně v jediném případě jí byla zákonodárcem přiznána (zřejmě omylem) pravomoc (správního úřadu) rozhodovat (vydávat správní akty): podle § 43 zák. č. 114/1992 Sb, o ochraně přírody a krajiny, vláda rozhoduje o výjimkách ze zákazu ve zvláště chráněných územích (příslušným by de lege ferenda mělo být Ministerstvo životního prostředí)“[24]. Z doložených záznamů je však nepochybné, že se nejednalo o omyl, jak se domnívá prof. Sládeček, ale o úmysl zákonodárce, který nebyl dostatečně promyšlen.
Po více jak pěti letech, kdy vláda ve svých usneseních „rozhodovala“ o udělení či neudělení výjimky ze zákazů ve zvláště chráněných územích, přišel v roce 2010 rozsudek Městského soudu v Praze, který rozhodl o žalobě proti neudělení výjimky podle § 43 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny[25]. Správní soud v tomto rozsudku konstatoval, že „řízení podle § 43 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny (výjimky ze zákazu ve zvláště chráněných územích), nespadá pod ty druhy taxativně vyjmenovaných řízení v § 90 odst. 1 tohoto zákona, na které se nevztahují obecné předpisy o správním řízení. Jinak řečeno, s ohledem na fakt, že § 43 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, není vyjmenován v § 90 odst. 1 téhož zákona v rámci taxativně uvedeného okruhu řízení, která nepodléhají obecným předpisům o správním řízení, je nutné, aby rozhodnutí vydané vládou na základě čl. 76 Ústavy ve spojení s § 43 citovaného zákona splňovalo náležitosti požadované obecnými předpisy o správním řízení. Až od 1.12.2009 pak platí právní úprava, kdy výjimku uděluje, a tedy rozhodnutí vydává, Ministerstvo životního prostředí (srov. § 43 uvedeného zákona) v návaznosti na usnesení vlády.“
Rozsudek se týkal žaloby proti usnesení vlády ze dne 12.12.2007 a soud ve svém odůvodnění vysvětlil, že se v tomto případě na vládu vztahuje povinnost postupovat podle obecných předpisů o správním řízení, tedy že takové zamítavé rozhodnutí mělo být vydáno „v souladu s § 67 a násl. správního řádu“, „rozhodnutí tedy muselo být vyhotoveno v písemné formě s uvedením výroků rozhodnutí, odůvodnění rozhodnutí a poučení o opravných prostředcích“ a „rozhodnutí muselo být podepsáno“. Soud rovněž uvedl, že „tuto povinnost přitom měla přímo vláda vystupující v tomto ohledu jako správní orgán, nemohla být splněna sdělením jiného správního orgánu o vydání usnesení (rozhodnutí), kterým bylo o žádosti o udělení výjimky rozhodnuto“. Bylo v té době totiž zavedenou praxí, že Ministerstvo životního prostředí informovalo žadatele o vydání usnesení vlády formou sdělení, tedy formou, která (stejně jako vlastní usnesení vlády) neumožňovala použití jakýchkoli opravných prostředků podle správního řádu.
Ministerstvo životního prostředí vědomo si velké problematičnosti ustanovení § 43 podle novely provedené zákonem č. 218/2004 Sb. navrhlo mj. také v reakci na výše uvedenou žalobu projednávanou před Městským soudem v Praze další novelu tohoto ustanovení. Stalo se tak v rámci zákona č. 349/2009 Sb., ze dne 11.9.2009, kterým došlo k novelizaci zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 161/1999 Sb., kterým se vyhlašuje Národní park České Švýcarsko, a to s účinností od 1.12.2009. Novela doplnila do ustanovení § 43 další tři odstavce. Konkrétně odst. 2, ve kterém bylo uvedeno, že „(s)právním orgánem příslušným k udělení výjimky podle odstavce 1 je Ministerstvo životního prostředí. Ministerstvo po obdržení žádosti o výjimku předloží tuto žádost do 60 dnů na jednání vlády. Do 30 dnů po projednání ve vládě vydá ministerstvo rozhodnutí podle usnesení vlády“, dále odst. 3, s formulací, že „(v)ýjimky ze zákazů ve zvláště chráněných územích podle § 16, 26, 29, 34, § 35 odst. 2 a § 36 odst. 2 lze povolit v případě, kdy jiný veřejný zájem převažuje nad zájmem ochrany přírody, nebo v zájmu ochrany přírody, nebo tehdy, pokud povolovaná činnost významně neovlivní zachování stavu předmětu ochrany zvláště chráněného území“, a nakonec také odst. 4, který konstatoval, že „(v)ýjimky podle odstavce 3 uděluje příslušný orgán ochrany přírody a krajiny“[26].
Rozsudek Městského soudu v Praze tak v konečném důsledku řešil postup podle již neexistující právní úpravy. Přesto je třeba upozornit, že ani zmíněná novela z roku 2009 nevyřešila problematické postavení vlády jako správního orgánu. Z vlády se totiž touto novelou stal svého druhu dotčený orgán státní správy a usnesení vlády v případě výjimek podle ZOPK, představovalo jistý druh kvazizávazného stanoviska podle § 149 správního řádu. Ovšem (opět) bez reálné možnosti jejich správního přezkumu.
Bylo proto více než žádoucí, aby v souvislostí s jednou z posledních novel ZOPK, došlo k další úpravě ustanovení § 43. Stalo se tak zákonem č. 123/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, který bývá označován jako „parková novela“, neboť jeho cílem byla zásadní úprava části zákona týkající se národních parků. Tato novela je účinná od 1.1.2018 a ustanovení § 43 odst. 1 ZOPK má od tohoto data novou podobu, která říká že, „(v)ýjimky ze zákazů ve zvláště chráněných územích podle § 16, § 16a odst. 1, § 16a odst. 2, § 17 odst. 2, § 26, § 29, § 34, § 35 odst. 2 a § 36 odst. 2 může orgán ochrany přírody povolit v případě, kdy jiný veřejný zájem převažuje nad zájmem ochrany přírody, nebo v zájmu ochrany přírody anebo tehdy, pokud povolovaná činnost významně neovlivní zachování stavu předmětu ochrany zvláště chráněného území“[27]. K tomu je v § 43 odst. 2 nově zavedena možnost povolit výjimku podle odst. 1, která se týká blíže neurčeného okruhu osob, opatřením obecné povahy.
Po více jak 13 letech tak došlo k nápravě nepromyšleného zásahu zákonodárce do právní úpravy v oblasti ochrany přírody a krajiny. Zjevně nerozumná a ve svém důsledku zbytečná změna zákona, která v období let 2004 až 2009 zaměstnávala zcela nepřiměřeně činnost vlády a způsobila vydání dlouhé řady problematických správních aktů, tak musela projít nejen soudním přezkumem, ale vyžádala si dvě legislativní změny, nežli došlo k její nápravě.
Shrnutí
Na první pohled okrajová problematika rozhodování vlády v pozici správního orgánu má překvapivě široké souvislosti a zasahuje do většího množství platných či nedávno platných právních předpisů. Jako zásadní se přitom vždy jeví střet ústavního vymezení vlády jako vrcholného orgánu výkonné moci ve spojení s principem kolegiálního rozhodování vlády formou vládních usnesení se základními zásadami činnosti správních orgánů i postupy podle obecných ustanovení o správním řízení, které jsou uvedeny ve správním řádu.
Příkladem oblasti působnosti vlády v pozici správního orgánu, které jsou zákonem předpokládány, ale nebyly doposud v praxi využity, je ustanovení § 4 odst. 2 a 3 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivu na životní prostředí, ve znění pozdějších předpisů. Skutečnost, že uvedené ustanovení nebylo doposud použito, a tedy ani nemohlo projít testem správních a soudních přezkumů, naznačuje, že jeho praktická aplikace nemusí být pro vládu dobře využitelná.
Individuální právní akty jmenování do funkcí vrcholových představitelů tzv. „dalších ústředních orgánů státní správy“, které jsou vydávány formou usnesení vlády, lze považovat za málo problematické. Novým tématem v oblasti státní správy i správního soudnictví se v posledních letech stalo zasahování do individuálních práv státních zaměstnanců ze strany vlády v souvislosti se schvalováním změn tzv. systemizace služebních úřadů. Zde si budeme muset na ustálení judikatury ještě pár let počkat.
V oblasti krizového řízení byla v uplynulých dvou letech vláda nucena konat v pozici správního orgánu, když formou vládních usnesení vydávala krizová opatření. Rovněž v této oblasti proběhlo několik soudních sporů.
Příkladem nejednotného přístupu k terminologii je ustanovení § 29 odst. 7 zákona č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě, ve znění pozdějších předpisů, které vládě přisuzuje kompetenci vydávat „předchozí souhlas“ k vývozu archiválie prohlášené za národní kulturní památku. Na rozdíl od jiných „předchozích souhlasů“ uvedených v platných právních předpisech je v tomto případě vyloučený správní přezkum a jedinou možnou obranou je žaloba proti nezákonnému zásahu.
Zajímavou oblast v diskutované problematice představuje ochrana přírody a krajiny. Změny legislativy v letech 2004 a 2009 vytvořily velmi problematickou konstrukci postavení vlády v roli správního orgánu. Nejen, že jedno z rozhodnutí vlády podle právní úpravy z roku 2004 bylo soudem označeno za nezákonné, ale z praktického a organizačního hlediska přineslo pouze komplikaci vlastního jednání vlády bez dalších pozitivních efektů. Za zásadně zdařilejší nemůžeme označit ani následující právní úpravu z roku 2009. Návrat do vyhovujícího stavu přinesla až novela ZOPK z roku 2017. Oblast ochrany přírody je proto příkladem, jak nepromyšlený zásah zákonodárce může na hodně dlouhou dobu zkomplikovat a v horším případě i paralyzovat výkon konkrétního segmentu státní správy.
Závěr
Činnost vlády jako vrcholného orgánu výkonné moci je vázána nejen Ústavou ČR, ale také dalšími platnými právními předpisy. Je zřejmé, že vzhledem ke specifické podobě zásad, kterými se řídí jednání a rozhodování vlády, nelze na vládu přenášet kompetence k vydávání individuálních správních aktů bez důkladného promyšlení důsledků takového kroku. Zkušenosti z posledních desetiletí by nás proto měly vést k velké obezřetnosti, objeví-li se v zákonodárném sboru „spásná myšlenka“, že lze některé oblasti výkonu státní správy zjednodušit tím, že místo k tomu uzpůsobených správních úřadů necháme rozhodovat přímo vládu.
Stále existuje více oblastí státní správy, ve kterých specifické kompetence vlády nebyly použity nebo v nich nebyl postup vlády dostatečně usměrněn soudní judikaturou. Je proto víc než žádoucí, aby v příštích letech zákonodárci nové legislativní změny podobného typu nezaváděli a aby se pokusili o nápravu těch existujících, které jsou problematicky aplikovatelné.
Soupis použitých pramenů
Dvořák, L. Zákon o posuzování vlivu na životní prostředí. Komentář. 2. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2018, s. 39.
Vedral, J. Správní řád komentář, II. aktualizované a rozšířené vydání. Praha: RNDr. Ivana Hexnerová – BOVA POLYGON, 2012, s. 24.
Sládeček, V. Obecné správní právo. 2. vydání, Praha: ASPI – Wolters Kluwer, 2009, s. 255.
Zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů
Zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České socialistické republiky, ve znění pozdějších předpisů
Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů
Zákon č. 234/2014 Sb., o státní službě, ve znění pozdějších předpisů
Zákon č. 114/1992 Sb. o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů
Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15.12.2010, č. j. 9 As 64/2010-47
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 29.2010, Sb. NSS sv. 1 ročník 2011, s 92, č. 2178/2011
Usnesení Ústavního soudu ČR ze dne 30.4.1998, sp. zn. I.ÚS 482/97.
Digitální knihovna, PČR PS 2002-2006 [on-line]. Stenoprotokoly. [cit. 24.2.2004]. https://www.psp.cz/eknih/2002ps/stenprot/028schuz/s028013.htm#r4
[1] Zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů
[2] Zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České socialistické republiky, ve znění pozdějších předpisů
[3] Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů
[4] Čl. 67 zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů
[5] Usnesení Ústavního soudu ČR ze dne 30.4.1998, sp. zn. I.ÚS 482/97.
[6] § 28 odst. 1 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České socialistické republiky, ve znění pozdějších předpisů
[7] § 1 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů
[8] Vedral, J. Správní řád komentář, II. aktualizované a rozšířené vydání. Praha: RNDr. Ivana Hexnerová – BOVA POLYGON, 2012, s. 24.
[9] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15.12.2010, č. j. 9 As 64/2010-47
[10] § 136 odst. 6 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů
[11] § 3a odst. 1 zákona č. 115/2001 Sb., o podpoře sportu, ve znění pozdějších předpisů
[12] § 16 odst. 3 zákona č. 283/2021 Sb., stavební zákon
[13] Zákon č. 234/2014 Sb., o státní službě, ve znění pozdějších předpisů
[14] Čl. 5 a čl. 6 ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, ve znění pozdějších předpisů
[15] § 4 odst. 2 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivu na životní prostředí, ve znění pozdějších předpisů
[16] § 4 odst. 3 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivu na životní prostředí, ve znění pozdějších předpisů
[17] Dvořák, L. Zákon o posuzování vlivu na životní prostředí. Komentář. 2. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2018, s. 39.
[18] § 29 odst. 7 zákona č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě, ve znění pozdějších předpisů
[19] § 24 odst. 2 a 4 zákona 44/1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství, ve znění pozdějších předpisů
[20] Zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů
[21] směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/147/ES ze dne 30. listopadu 2009 o ochraně volně žijících ptáků
[22] směrnice Rady 92/43/EHS ze dne 21. května 1992 o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin
[23] Digitální knihovna, PČR PS 2002-2006 [on-line]. Stenoprotokoly. [cit. 24.2.2004]. https://www.psp.cz/eknih/2002ps/stenprot/028schuz/s028013.htm#r4
[24] Sládeček, V. Obecné správní právo. 2. vydání, Praha: ASPI – Wolters Kluwer, 2009, s. 255.
[25] Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 29.2010, Sb. NSS sv. 1 ročník 2011, s 92, č. 2178/2011
[26] § 43 odst. 2 až 4 zákona č. 349/2009 Sb., kterým se mění zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 161/1999 Sb., kterým se vyhlašuje Národní park České Švýcarsko
[27] § 43 odst. 1 a 2 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů.