Belbo.cz

Význam stability ve státní službě

Úvod

Státní službu v České republice (dále jen ČR) bychom mohli označit jako dlouho nechtěné dítě. Její příchod na svět byl přitom nejen dlouhý, ale byl také plný vynucených kroků a ve finále byl rovněž zatížen schválením mnoha ne právě šťastných kompromisů. I když byla první právní úprava k zavedení státní služby v ČR přijata již v roce 2002[1], byla její účinnost opakovaně odkládána. A to až do roku 2014, kdy Parlament ČR schválil pod hrozbou Evropské komise (dále jen EK), že ČR bude omezen přístup k čerpání finančních prostředků z evropských fondů, zcela nový zákon o státní službě (dále jen „služební zákon“).[2]

Až do roku 2015, kdy aktuálně platný služební zákon vstoupil v účinnost, bylo každé vládě vytýkáno, že nezavedením služebního zákona umožňuje nejen politizaci české státní správy a znemožňuje její modernizaci, ale rovněž zvyšuje riziko zneužívání veřejných financí.[3] Jednalo se o kritiku zcela oprávněnou. Především na rezortních ministerstvech, ale také na dalších ústředních správních úřadech docházelo v letech 1993 až 2014 prakticky po každé změně vlády k výrazné obměně vedoucích pracovníků. A nejednalo se přitom pouze o pozice náměstků ministrů, ale velmi často také o pozice ředitelů odborů nebo dokonce vedoucích oddělení.

Představy politických reprezentací jakékoli politické strany či hnutí o řízení ústředních správních úřadů se v zásadě nelišily. Na ministerstva byli vedle nových náměstků dosazováni v různých počtech také tzv. poradci, kteří v nejednom případě ovlivňovali chod ministerstev významněji, nežli sám ministr nebo jeho náměstci. Pro tento model fungování ministerstev a jiných ústředních správních úřadů bylo žádoucí, aby vedoucí úředníci byli ochotni plnit „politická zadání“ ve všech svých agendách, tedy i při správním rozhodování.

Změnu po roce 2014, kterou přinesl služební zákon, je proto nutné označit za naprosto zásadní. Pozice státních zaměstnanců v ČR byla poprvé od roku 1989 chráněna před přímým politickým vlivem, který představovali nejen ministři a jejich náměstci, ale celé zástupy poradců a jiných představitelů politických stran a hnutí, kteří na ministerstvech působili. Služebním zákonem byla nastavena pravidla, která umožnila státnímu zaměstnanci plnit úkoly ve státní správě výhradně v souladu se zákony ČR a bez rizika, že bude přímo či nepřímo nucen tyto zákony obcházet.

Služební zákon schválený v roce 2014 nebyl dokonalý. Byl schvalován jako poslanecký pozměňovací návrh[4], což znamenalo, že neprošel řádným legislativním procesem, kterým by musel projít, pokud by byl předkládán jako návrh vládní. Časový tlak na jeho přijetí a nedostatečná společenská i politická diskuze vedly k více kompromisům, které ve finále způsobily jeho problematickou současnou podobu.

Jako příklad je možné uvést kritiku ze strany prezidenta Miloše Zemana, ke které se ochotně přidal předseda v té době vládního hnutí ANO Andrej Babiš. Oba pánové tehdy kritizovali vznik funkce náměstka člena vlády[5], která nepodléhá režimu státní služby a která v té době získala označení „politický náměstek“, jako funkci naprosto zbytečnou. Svojí kritikou dosáhli toho, že služební zákon sice umožnil ministrům jmenovat maximálně dva své politické náměstky, současně ale zavedl funkci náměstka pro řízení sekce[6], která je doposud určitým hybridem mezi funkcí v režimu služebního zákona a pozicí politického zástupce člena vlády. Ministr může totiž stanovit, že náměstek pro řízení sekce je oprávněn účastnit se místo něj jednání schůze vlády a zastupovat jej na jednání výborů a komisí Parlamentu ČR.[7]

Je otázkou, zda je takový postup vůbec souladný s Ústavou ČR, konkrétně s čl. 38, podle kterého se na schůzi výboru a komise Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR (dále jen PsP) „člen vlády může dát zastupovat svým náměstkem nebo jiným členem vlády, není-li výslovně požadována jeho osobní účast.“[8] Pozice vysokého státního úředníka, ať už ji budeme označovat jakkoli, není pozicí politického zástupce člena vlády. V tomto smyslu dochází v současné době k nežádoucímu překryvu jistého typu politické funkce s funkcí, která by ze své podstaty měla být od politické sféry oddělena.

V roce 2019 byla na stránkách Ministerstva vnitra ČR zveřejněna Zpráva z ex post hodnocení dopadů regulace (RIA) služebního zákona.[9] Podle této zprávy z celého přezkumu vyplynulo, že „zákon nejvíce přispěl ke zvýšení transparentnosti a stability státní správy“.[10] Hlavním účelem této práce proto bude následující zamyšlení nad dopady aktuálně schválené novely služebního zákona, která byla publikována ve Sbírce předpisů ČR dne 9. 12. 2022[11] jako zákon č. 384/2022 Sb., kterým se mění zákon č. 234/2014 Sb., o státní službě, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, právě na stabilitu státní služby v ČR.

Úloha představených ve státní službě

Podle služebního zákona je představeným „státní zaměstnanec, který je oprávněn vést podřízené státní zaměstnance, ukládat jim služební úkoly, organizovat, řídit a kontrolovat výkon jejich služby a dávat jim k tomu příkazy“.[12] V případě ministerstev a úřadu vlády jsou aktuálně tři stupně představených, konkrétně se jedná o vedoucího oddělení, ředitele odboru a výše zmíněného náměstka pro řízení sekce.[13] V případě jiných správních úřadů uvádí služební zákon čtyři stupně představených. Vedle vedoucího oddělení a ředitele odboru to je také ředitel sekce a vedoucí služebního úřadu.[14]

Na první pohled se úloha představených zdá být přesně vymezena příslušným ustanovením služebního zákona. Ve skutečnosti musíme za pojmy vést, organizovat nebo řídit vnímat velmi široký vějíř činností. Mnohé z těchto činností vyžadují nejen odpovídající dovednosti a schopnosti pracovat s lidmi, ale vyžadují také vysokou míru erudice a odborných zkušeností, které nelze získat jinak než dlouhodobou praxí. Pouze takový představený je schopen zadávat práci skutečně účelně a současně vést své podřízené k aktivnímu řešení služebních úkolů.

Velmi žádoucí je v případě každého správního úřadu jeho schopnost vnímat dlouhodobý vývoj konkrétní agendy, která bývá označována jako „historická paměť“ a jejímiž nositeli jsou konkrétní státní zaměstnanci. Jako příklad lze uvést legislativní činnosti v rámci konkrétních ministerstev, v jejichž případě je znalost historie vzniku a vývoje konkrétního právního předpisu zcela zásadní pro navrhování jeho budoucích úprav. Velmi často jsou nositeli této „historické paměti“ právě dlouhodobě sloužící představení.

Neopominutelným úkolem představených ve státní službě je garantovat kvalitu práce služebních útvarů, které řídí. Tato role je významná z více hledisek. Státní služba je službou společnosti a je hrazena z veřejných prostředků, je proto povinností každého správního úřadu zajistit maximální možnou míru její kvality. To je bez kvalifikovaných a zkušených státních zaměstnanců na pozicích představených prakticky nemožné. Rovněž v případě nových státních zaměstnanců je stěží představitelné, že by bez dobré mentorské práce zkušenějších kolegů získali v relativně krátké době dostatek dovedností, aby jejich práce splňovala požadovanou úroveň kvality a rychlosti.

Dlouhodobým problémem některých ministerstev je vyšší míra fluktuace zaměstnanců v mladších věkových skupinách. Podle analýzy Ministerstva vnitra ČR z roku 2020, je míra fluktuace u osob ve věku do 30 let, tedy velmi často v případě absolventů vysokých škol, až pětinásobně vyšší než u osob do 40 let.[15] Služební zákon měl být jedním z nástrojů, který tento problém mohl alespoň částečně řešit. Ze zkušeností na Ministerstvu životního prostředí ČR lze konstatovat, že v případě řešení problémů s vysokou mírou fluktuace zaměstnanců hrají představení opět důležitou roli. V případě kvalitního výkonu představených zvládají konkrétní služební útvary tyto problémy snáze. Současně platí, že zkušený představený s dobrými manažerskými dovednostmi je schopný motivovat své podřízené, nadchnout je pro práci a zmenšit tak riziko jejich zájmu o jiné pracovní uplatnění. Zkušený a kvalitní představený tak může být „štítem“ proti nadměrné fluktuaci mladých státních zaměstnanců.

V souvislosti se služebním zákonem je třeba zmínit také apolitičnost pozice představeného ve státní službě. Ta je dána zákonným omezením, podle kterého „představený nesmí po dobu trvání služebního poměru vykonávat žádnou funkci v politické straně nebo v politickém hnutí[16], ani mu „nepřísluší vykonávat právo na stávku“.[17] Apolitickou úlohu představených ve státní službě lze označit za velmi důležitou zásadu vtělenou do služebního zákona a chceme-li vůbec hovořit o profesionální a apolitické státní správě, je třeba trvat na jejím striktním dodržování, což se, bohužel, v případě některých představených dnes neděje.

Aktuální změny zákona o státní službě a jejich dopady

Aktuální novela služebního zákona[18] měla podle jejích předkladatelů za cíl „hlubší depolitizaci a profesionalizaci státní služby“.[19] Z hlediska představených ve státní službě novela přinesla několik změn. Za nejzásadnější je možné považovat nahrazení funkce náměstka pro řízení sekce funkcí vrchní ředitel sekce, zrušení omezení počtu náměstků člena vlády na ministerstvech, otevření přístupu do výběrových řízení na pozice představených osobám stojícím mimo státní službu již od prvního kola výběrových řízení a zavedení funkčního období 5 let pro pozice vrchní ředitel sekce a ředitel odboru.

Pokud jde o větší otevřenost státní služby a o umožnění vstoupit do výběrových řízení na představené již od prvního kola osobám stojícím mimo státní službu, může mít změna pozitivní i negativní dopad. Teoreticky může podpořit zájem o státní službu u zájemců stojících mimo ni. Doposud nebyl zájem ze strany kvalifikovaných odborníků, o kterých hovoří předkladatelé zákona, nijak velký. Důvodem však pravděpodobně nebyla komplikovanost vstupu do státní služby, jak se předkladatelé domnívají, ale v případě skutečných odborníků byla překážkou především omezená možnost správních úřadů nabídnout těmto lidem odpovídající platové podmínky.

Jako velmi diskutabilní se jeví zavedení pětiletého funkčního období pro představené na dvou nejvyšších stupních řízení, tedy pro vrchní ředitele sekcí a ředitele odborů. Je pravdou, že dosavadní funkční období na dobu neurčitou může být demotivující, a to jak pro samotného představeného z hlediska jeho osobního odborného růstu, tak pro jeho podřízené s ambicí kariérního růstu. Na druhou stranu relativně krátké funkční období
5 let, které se velmi blíží politickému cyklu obměny vlád, zvýší nejen politický tlak na představené, ale především posílí pokušení představitelů politických stran a hnutí, které budou ve volbách úspěšné, dosadit v rámci zákonem stanoveného „přesoutěžení“ na pozice představených nikoli odborníky, ale politicky či jinak spřízněné osoby. Touto možností zákon vrací českou státní správu v čase zpět do období před zavedením služebního zákona.

Pokud by zákonodárce chtěl zachovat alespoň základní míru stability představených ve státní službě, pracoval by s delším funkčním obdobím pro pozice ředitelů odborů, které jsou pro chod prakticky každého ministerstva naprosto klíčové. Jako přiměřená délka funkčního období by se v tomto případě nabízela doba 9 let, která by byla dostatečně odolná vůči ambicím a pokušení některých politických představitelů a současně by dávala prostor nejen v rozumné době představeného vyměnit, ale i dostatečně motivovat jak jeho samotného, tak i jeho kolegy pomýšlející na karierní postup. Předkladatelé však s takovou možností vůbec nepracovali, z čehož lze usuzovat, že jejich skutečnou motivací bylo pouhopouhé otevření možnosti široké výměny představených na dvou nejvyšších řídících pozicích.

Závěr

Stabilita představených ve státní službě je důležitým předpokladem naplnění jejich základních cílů. Úloha představených přitom významně přesahuje výčet jejich povinností a oprávnění stanovených služebním zákonem. Na jejich dlouhodobě kvalitní práci je závislá kvalita práce konkrétních služebních úřadů.

Poslední novela služebního zákona byla prezentována jako snaha odpolitizovat a profesionalizovat státní službu. Výsledek této novely však může mít efekt přímo opačný. Nejen že se zvýší počet politických představitelů na jednotlivých ministerstvech, ale významně může být oslabena právě stabilita dvou nejvyšších řídících pozic představených. Především v případě pozic ředitelů odborů tak vzniká velké riziko zhoršení kvality státní služby v příštích letech.

Teprve příští měsíce a roky skutečně odhalí, zda poslední novelizace služebního zákona přinese větší odpolitizování a profesionalizaci státní služby, jak slibovali předkladatelé i představitelé současné vlády, nebo zda poslouží pouze k návratu ke starým zvyklostem obsazovat vedoucí místa na ministerstvech a ústředních správních úřadech představiteli vládnoucích politických stran. Ve druhém případě by se služební zákon v ČR stal do značné míry vyprázdněnou právní normou.

 

Seznam pramenů

Fiala, Z., Frumarová, K., Vetešník, P., Škurek, M., Horzinková, E., Novotný, V., Sovová, O., Scheu, L. Správní řád. Praktický komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2020. ISBN…

Hřebíková, I., Fáberová, A., Brücknerová, Z., Kubáčová Nejedlá, P., Moravec, K., Roučková, D., Hůrka, P. Zákon o státní službě. Komentář. Praha: C. H. Beck, 2021. ISBN 978-80-7400-842-9.

Ministerstvo vnitra ČR. www.mvcr.cz. Analýza stárnutí zaměstnanců veřejné správy. [online] 2020. https://www.mvcr.cz/soubor/analyza-starnuti-zamestnancu-verejne-spravy-2020.aspx

Ministerstvo vnitra ČR. www.mvcr Zpráva z ex post hodnocení dopadů regulace (RIA) služebního zákona. [online] 2019. https://www.mvcr.cz/sluzba/soubor/zprava-z-ex-post-hodnoceni-dopadu-regulace-ria.aspx.

Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR. www.psp.cz. Důvodová zpráva k poslaneckému návrhu zákona, sněmovní tisk 215/0 [online]. https://www.psp.cz/sqw/text/orig2.sqw?idd=208820.

Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR. www.psp.cz. Návrh poslanců Romana Sklenáka, Jeronýma Tejce a dalších na vydání zákona, kterým se mění zákon č. 219/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon). [online] Sněmovní tisk 71/0, 2013. https://www.psp.cz/sqw/text/orig2.sqw?idd=90759.

Sbírka předpisů ČR, Ročník 2022, Částka 175 ze dne 9.12.2022. [online] https://www.sbirka.cz/POSL4TYD/22-1750.htm.

Rekonstrukce státu, z.s. www.rekonstrukcestatu.cz. Vláda předložila novelu služebního zákona. Dílčí pozitiva nenahradí potřebu velké reformy. [online] 2022.  https://www.rekonstrukcestatu.cz/archiv-novinek/vlada-predlozila-novelu-sluzebniho-zakona-dilci-pozitiva-nenahradi-potrebu-velke-reformy

Seznam použitých právních předpisů

Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů.

Zákon č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon).

Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů.

Zákon č. 234/2014 Sb., o státní službě, ve znění pozdějších předpisů.

Zákon č. 384/2022 Sb., kterým se mění zákon č. 234/2014 Sb., o státní službě, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony.

[1] Zákon č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon).

[2] Zákon č. 234/2014 Sb., o státní službě.

[3] Rekonstrukce státu. Vláda předložila novelu služebního zákona. Dílčí pozitiva nenahradí potřebu velké reformy. [online] https://www.rekonstrukcestatu.cz/archiv-novinek/vlada-predlozila-novelu-sluzebniho-zakona-dilci-pozitiva-nenahradi-potrebu-velke-reformy

[4] Návrh skupiny poslanců na změnu zákona č. 218/2002 Sb., Sněmovní tisk 71/0, 2013. https://www.psp.cz/sqw/text/orig2.sqw?idd=90759.

[5] Ustanovení § 189 služebního zákona.

[6] Ustanovení § 9 odst. 2 služebního zákona.

[7] Ustanovení § 9 odst. 8 služebního zákona.

[8] Čl. 38 odst. 2 Ústavy ČR.

[9] Dostupné na https://www.mvcr.cz/sluzba/soubor/zprava-z-ex-post-hodnoceni-dopadu-regulace-ria.aspx.

[10] Ministerstvo vnitra ČR. Zpráva z ex post hodnocení dopadů regulace (RIA) služebního zákona. 2019. str. 158.

[11] Sbírka předpisů ČR, Ročník 2022, Částka 175 ze dne 9.12.2022.

[12] Ustanovení § 9 odst. 1 služebního zákona.

[13] Ustanovení § 9 odst. 2 služebního zákona.

[14] Ustanovení § 9 odst. 3 služebního zákona.

[15] Ministerstvo vnitra ČR. www.mvcr.cz. Analýza stárnutí zaměstnanců veřejné správy. [online] 2020. https://www.mvcr.cz/soubor/analyza-starnuti-zamestnancu-verejne-spravy-2020.aspx

[16] Ustanovení § 80 služebního zákona.

[17] Ustanovení § 82 odst. 1 služebního zákona.

[18] Zákon č. 384/2022 Sb., kterým se mění zákon č. 234/2014 Sb., o státní službě, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony.

[19] Důvodová zpráva k poslaneckému návrhu zákona, sněmovní tisk 215/0 https://www.psp.cz/sqw/text/orig2.sqw?idd=208820.